FEATURES OF INTERACTION OF LAW ENFORCEMENT AUTHORITIES IN THE FIELD OF ENSURING MIGRATION SECURITY

ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,

SECTION CRIMINAL LAW AND CRIMINOLOGY; CRIMINAL AND EXECUTIVE LAW; CRIMINAL PROCESS; CRIMINALISTICS; JUDICIAL ACTIVITIES, PROSECUTION ACTIVITIES, HUMAN RIGHTS AND LAW ENFORCEMENT ACTIVITIES

Publication text (PDF)

UDK: 342.5

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

Trifonova K. V., Trifonov S. G., Crimean branch of the Russian State University of Justice

TYPE: Article

PAGES: from 357 to 365

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: state, migration, interaction, national security, migration security, law enforcement agencies, migration legislation.

ABSTRACT (ENGLISH):

The author, pointing out the particular relevance of the research topic in recent years, including in connection with the current difficult situation in the world, notes that the issues of ensuring national security in general, migration in particular, have been a state task for centuries. Conducted both theoretical and legal and practical analysis of the institution of migration security. At the same time, the author of the article discusses the issues of interaction between law enforcement agencies in the field of ensuring migration security. Some practical problems that arise in the implementation of the interaction of law enforcement agencies are presented. In conclusion, the author comes to the conclusion that interdepartmental interaction in the implementation of the modern migration policy of the Russian Federation needs to be modernized. Ministries and departments work together on migration problems only with the direct instructions of the Government of the Russian Federation, and such cooperation is not of a complex nature. In our opinion, the absence of a special agency responsible for the management and comprehensive planning of migration processes is of no small importance here. The interaction of law enforcement agencies in the field of migration is understood as the joint activities of various law enforcement agencies in the field of ensuring migration security within their powers to counter illegal migration, including minimizing migration offenses.

Государства веками обеспечивали безопасность своих границ, защищая собственную территорию от внешних угроз, однако вопросы миграционной безопасности приобрели особую актуальность в последние годы, в том числе в связи со сложившейся непростой ситуацией в мире. Охватившие мир в ХХ и XXI вв. процессы глобализации имели не только позитивный характер, но и способствовали тому, что такие проблемы, как терроризм, преступность, массовые перемещения людей, приобрели международную значимость.

Секьюритизация миграции стала важной темой среди ученых, политиков, особенно после терактов 11 сентября 2001 г. в США, что привело к более широкому пониманию того, что представляет собой вызов безопасности [1, с. 136]. В зарубежной научной литературе некоторые ученые утверждают, что миграция создает угрозу как национальному суверенитету, так и безопасности человека [2].

В иностранных источниках секьюритизация относится к качеству экзистенциальной угрозы, которую может приобрести проблема, даже помимо реальной угрозы [3, с. 751]. Это социальная конструкция, которая продвигается в область безопасности, прибегая к риторике дискурсивного возникновения, угрозы и опасности, направленной на оправдание принятия чрезвычайных мер [4]. По мнению ряда, ученых [5], «секьюритизация – это дискурсивный процесс, посредством которого исследователи утверждают, что референтный объект находится под экзистенциальной угрозой; требует права принимать чрезвычайные контрмеры для устранения угрозы; и убеждает аудиторию в том, что поведение, нарушающее правила, для противодействия угрозе оправдано, тем самым оправдывая использование политики ограниченного доступа с целью защиты объекта, которому угрожают» [6, с. 63].

Совершенствование правового регулирования отношений в сфере миграции является одним из основных направлений реализации государственной политики [7, с. 116], в том числе и в связи с обеспечением миграционной безопасности. В связи с этим, институт миграционной безопасности выступает как многоаспектное явление.

При проведение системного анализ специальной литературы институт миграционной безопасности определяется и как юридическое состояние «защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, пребывания и проживания на территории страны» [8, с. 10], и как «государственно-правовой институт, включающий комплекс механизмов и структур по обеспечению и защите основ легальной миграции, прав и свобод человека, устойчивого миграционного порядка» [9, с. 75-78], и, наконец, как «целостная система, объединяющая совокупность общественных отношений и правовых норм в целях обеспечения правовых и институциональных механизмов, …отвечающих за защиту личности, общества и государства от угроз в сфере миграционной политики» [10, с. 96].

Существуют различные точки зрения относительно места миграционной безопасности в системе национальной безопасности. Некоторые авторы отстаивают позицию о том, что виды национальной безопасности «представляют собой сложные системные формирования, имеющие внутреннюю структуру» [11, с. 20-25]. К примеру, в рамках общественной безопасности предлагают выделять в качестве подвидов «криминологическую» [12, с. 49-54], «демографическую» [13, с. 33-36], «миграционную» [14, с. 32-34] и другие виды безопасности.

Другие авторы считают, что миграционная безопасность является составной частью общественной [15, с. 94-104], экономической [16, с. 82-114], социальной [17, с. 119-124] и демографической [18, с. 431-432] безопасности. Ее обеспечение непосредственно связано «с ситуацией на рынке труда, трудовой миграцией и государственным регулированием занятости и трудоустройства, поскольку именно государство должно создавать благоприятные условия для позитивного влияния миграции на общественный прогресс» [19, с. 229].

В частности, Воронин С. указывает, что «миграционная безопасность в числе иных образующих национальную безопасность элементов нуждается в разработке и теоретическом обосновании механизма ее обеспечения. Кроме этого, аналитический обзор исследований посвященных проблемам обеспечения безопасности и особенно ее миграционной компоненты позволил предположить, что последнее имеет несколько взаимосвязанных значений, соответствующих разным уровням безопасности или принятой в отечественной правовой системе формуле – «безопасность личности, общества и государства» [20, с. 21].

Упоминание института миграционной безопасности присутствует только в одном международно-правовом документе. Так, в Резолюции Совета Министров Союзного государства от 12 декабря 2012 г. № 9 «О сотрудничестве Российской Федерации и Республики Беларусь в области борьбы с незаконной миграцией» содержится словосочетание «миграционная безопасность» в контексте предотвращения незаконной миграции, минимизации ее последствий на территории Союзного государства» [21]. Институционально-правовое поле миграционной безопасности формируется на базе норм Всеобщей декларации прав человека ООН 1948 г. Фундаментальную роль для концептуального определения миграционной безопасности национальных государств играют нормы, изложенные в ст. 3, 6, 7, 13, 14, 15 декларации ООН 1948 г.

Вместе с тем на законодательном уровне в России категория «миграционная безопасность» не находит своего отражения. В Конституции РФ безопасность встречается в сочетании с такими понятиями, как «безопасность людей, граждан, государства, труда», «экологическая безопасность», «оборона и безопасность», общественная безопасность. Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» [22] начинается с перечисления видов безопасности, к ним отнесены безопасность личности и государства, общественная и экологическая безопасность и другие виды, предусмотренные законодательством РФ.

Указ Президента РФ от 02.07.2021 N 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» [23] хотя и расширяет сферы обеспечения безопасности, но без выделения миграционной безопасности. В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы [24] данная категория также не раскрывается. Очевидно, что миграционная безопасность представляет собой сложно синтетическую категорию, включающую в себя различные аспекты общественных отношений, объединяемых единой целью защиты личности, общества и государства от разного рода угроз и опасностей.

Если рассматривать миграционную безопасность сквозь призму национальной безопасности, то можно указать на уровни миграционной безопасности, которые соответствуют триединой системе ценностных ориентиров — личность, общество и государство, которая распространяется как на международный, так и на межгосударственный уровень, что соответствует стратегии коллективной безопасности, ориентирующейся на предупреждение потенциальных угроз в контексте межгосударственного сотрудничества и взаимодействие.

Рассмотрев правовые основы исследуемого института, следует обратиться к организационным основам. Организационные основы обеспечения миграционной безопасности связаны с распределением властных полномочий для противодействия угрозам безопасности в социальной, экономической, пограничной и иных сферах как между федеральными органами исполнительной власти, в частности, МВД, ФСБ, министерства здравоохранения, труда и социальной защиты, регионального развития и др., так и между их территориальными органами.

МВД является центральным органом, регулирующим вопросы миграции. Важнейшим направлением эффективной деятельности МВД является не только надлежащее выполнение разносторонних функций в соответствии с наделенными полномочиями и компетенцией, но и успешное осуществление внутреннего взаимодействия между подразделениями, а также внешнего, связанного с другими государственными органами правоохранительной направленности. Для повышения эффективности деятельности уполномоченных подразделений МВД по вопросам регулирования и обеспечения миграционных отношений необходима реализация соответствующих форм внутреннего взаимодействия между ними.

Под взаимодействием правоохранительных органов с другими службами понимают «основанную на законе и подзаконных нормативных актах их согласованную деятельность процессуального, оперативно-розыскного, административного и управленческого характера с применением наиболее целесообразного сочетания имеющихся у взаимодействующих субъектов сил, средств и методов» [25, с. 128].

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» в ст. 10 одним из принципов деятельности полиции провозгласил взаимодействие и сотрудничество. «Полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами» [26] Без эффективного взаимодействия полиции с указанными учреждениями, должностными лицами и гражданами невозможно полное, объективное и всестороннее разрешение поставленных перед ней задач [27].

Как ранее действовавшая Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., так и ныне действующая Концепция государственной миграционной политики на 2019-2025 годы» признают важнейшей задачей совершенствование самой системы взаимодействия между всеми органами, в том числе и федеральными органами государственной власти, и органами государственной власти субъектов РФ, и органами местного самоуправления, и институтами гражданского общества в сфере миграции, в частности, обеспечение готовности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ к приему и размещению иностранных граждан в случае их экстренного массового прибытия.

Сложившаяся практика межведомственного взаимодействия между подразделениями по вопросам миграции МВД Российской Федерации, органами государственной власти и иными организациями при оказании (выполнении) государственных услуг (функций) в разрешительно-визовой работе направлена на исполнение Концепции и стабилизацию миграционных процессов в Российской Федерации, а также решение целей и задач правоохранительной направленности.

Под взаимодействием понимается основанная на законах и подзаконных нормативных актах, согласованная по целям, месту и времени деятельность различных исполнителей по совместному решению поставленных перед ними задач. Основные аспекты взаимодействия — это и взаимный обмен информацией, и взаимодействие при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, и проведение мониторинга, и оказание государственных услуг, а также иные направления служебной деятельности, требующие совместных усилий.

Развитие информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел в сфере миграции, расширение использования современных биометрических технологий для идентификации личности в целях повышения эффективности государственного контроля (надзора) в сфере миграции, внедрение и использование в ее работе новейших информационных технологий, соответствующих современным техническим возможностям, являются важнейшими задачами в области миграции, особенно на фоне достаточно высоких миграционных показателей [28].

В регионах разработаны и отработаны на практике Регламенты взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по контролю за соблюдением миграционного законодательства иностранными гражданами, что особенно актуально как для приграничных областей, так и для иных регионов. Имеющиеся регламенты разрабатываются для повышения эффективности работы федеральных органов исполнительной власти в регионах РФ. У каждого субъекта взаимодействия в рамках регламентов имеется определенный круг задач и полномочий.

Так, например, территориальные органы МВД России: ведут ежедневный учет иностранных граждан, прибывающих на территорию региона; проводят, в том числе во взаимодействии с органами местного самоуправления, проверочные мероприятия по контролю за соблюдением законодательства; привлекают к административной ответственности правонарушителей, в том числе из числа иностранных граждан, нарушивших режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации; привлекают к административной и уголовной ответственности правонарушителей из числа граждан Российской Федерации, являющихся принимающей стороной и допустивших факты фиктивной регистрации либо постановки на миграционный учет иностранных граждан, принимают меры по установлению фактического места пребывания (проживания) иностранных граждан, выявляют иностранных граждан, не соблюдающих сроки выезда за пределы Российской Федерации при сокращении сроков пребывания, а также аннулировании разрешений на временное проживание и видов на жительство и др.

Территориальные органы Федеральной службы безопасности России ведут ежедневный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших на территорию РФ, в пунктах пропуска их через государственную границу, расположенных на территории субъекта. При выявлении иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих действительных документов на право выезда из Российской Федерации, в том числе не имеющих разрешительных документов на право трудовой деятельности, их передают сотрудникам подразделений территориальных органов МВД России для принятия соответствующих мер (привлечения к административной ответственности, выдворения, закрытия въезда, сокращения срока пребывания). Подразделения территориальных органов МВД России информируют обо всех выявленных фактах нарушений миграционного законодательства, проводят совместные контрольные рейды с целью проверки соблюдения миграционного законодательства иностранными гражданами и лицами без гражданства. Органы образования на территории субъектов РФ организуют (посредством участия образовательных организаций, имеющих право на такую деятельность) проведение экзаменов на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства.

Департаменты внутренней и кадровой политики регионов осуществляют учет данных об иностранных гражданах, прошедших экзамен на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства РФ в уполномоченных высших учебных заведениях. Департаменты здравоохранения и социальной защиты населения обеспечивают организацию и проведение медицинского освидетельствования мигрантов, прибывших на территорию региона, для оформления вида на жительство, разрешения на временное проживание. Региональные отделения Пенсионного фонда обеспечивают сверку данных о факте работы временно и постоянно проживающих иностранных граждан и наличии уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (при наличии согласия на обработку и передачу персональных данных).

Управления по труду и занятости населения в регионах информируют иностранных граждан в местах их прибытия и массового пребывания об услугах и адресах нахождения служб занятости населения и территориальных органов МВД России, а также о местах проведения экзамена и местах проведения медицинского освидетельствования иностранных граждан.

Деятельность органов внутренних дел при реализации функции по контролю и надзору в сфере миграции направлена в первую очередь на предупреждение, выявление и пресечение преступлений и правонарушений, связанных с незаконной миграцией, обеспечение общественной безопасности, выявление среди мигрантов лиц к террористической и экстремистской деятельности [29].

МВД России во взаимодействии с другими правоохранительными ведомствами продолжает выработку и реализацию мер, направленных на повышение эффективности борьбы с преступностью. Иностранными гражданами и лицами без гражданства в России совершено 24,7 тыс. преступлений, что на 5,9% больше, чем за январь – август 2020 г., в том числе гражданами государств-участников СНГ – 19,2 тыс. преступлений (- 8,0%), их удельный вес составил 77,8%. Количество преступлений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства сократилось на 1,1% и составило 10,3 тыс. преступлений [30]. Таким образом, институт миграционной безопасности является один из компонентов национальной безопасности.

Следует согласится с тем, что дискурсы о миграции, ориентированные на безопасность, должны быть консолидированы и приняты во внимание.

Что касается реализации государственной политики в сфере миграции, одним из ключевых направлений является контроль за соблюдением иностранными гражданами российского законодательства, что особенно актуально в сфере борьбы с нелегальной миграции. И в связи с этим именно благодаря слаженной работе правоохранительных органов и проводятся специальные операции, например, во взаимодействии с Федеральной службой безопасности, Росфинмониторингом и компетентными органами государств – членов ОДКБ проведена специальная операция «Нелегал», которая проводится ежегодно.

К сожалению, межведомственное взаимодействие при реализации современной миграционной политики РФ нуждается в модернизации. Министерства и ведомства работают совместно над миграционными проблемами только при прямом указании Правительства РФ, и такое сотрудничество не носит комплексного характера. На наш взгляд, немаловажное значение здесь имеет отсутствие специального ведомства, которое занимается управлением и комплексным планированием миграционных процессов.

Взаимодействие правоохранительных органов в сфере миграции понимается совместная деятельность различных правоохранительных органов в сфере обеспечения миграционной безопасности в пределах их полномочий по противодействию незаконной миграции, в том числе минимизации миграционных правонарушений.

REFERENCES

1. Ulla, AKMA; Hasan, New Hampshire; (…); Chattoraj, Migration and Security: Implications for Minority Migrant Groups.February -March – 2020. INDIA QUARTERLY-JOURNAL OF INTERNATIONAL AFFAIRS 76 (1). pp. 136-153.
2. Thompson, C. (2013). Frontiers and threats: Should transnational migration be considered a security issue? Global Policy Journal, 20, 11.
3. Huysmans, J. (2000). The European Union and the securitization of migration, Journal of Common Market Studies, 38, 751–777.
4. Waever Ole, Buzan Barry, Kelstrup Morten & Lemaitre Pierre (1993). Identity, migration and the new security agenda in Europe, New York: St. Martin’s Press.
5. Waever Ole, Buzan Barry, Kelstrup Morten & Lemaitre Pierre (1993). Identity, migration and the new security agenda in Europe, New York: St. Martin’s Press.
6. Baele, S. J., Sterck, C. O. (2015). Diagnosing the securitisation of immigration at the EU level: A new method for stronger empirical claims, Political Studies, 63, 1120–1139; Buzan, B. . (1998). Security: A new framework for analysis. London: Lynne Rienner Publishers.
7. Skachkova G.S. Obzor materialov nauchno-prakticheskoy konferentsii «Zanyatost’ i trudoustroystvo v sovremennoy Rossii: problemy pravovogo regulirovaniya» // Gosudarstvo i pravo. 2011. — № 7. — S. 116.
8. Popov G.G. Migratsionnaya bezopasnost’ Rossii (Institutsional’no-pravovoy analiz): Diss. … kand. yurid. nauk. Rostov n/D, 2006. -S. 10.
9. Stepanov A.V. Bezopasnost’, natsional’naya bezopasnost’, migratsionnaya bezopasnost’, natsional’naya migratsionnaya politika: analiz opredeleniy, sootnosheniye kategoriy // Vestnik instituta: prestupleniye, nakazaniye, ispravleniye. — 2014. — № 2. — S. 75-78.
10. Ivantsov S.V., Nesmeloye P.V., Nazarov M.V. Migratsionnyye protsessy i migratsionnaya bezopasnost’ v stranakh SNG // Mezhdunarodnyy zhurnal konstitutsionnogo i gosudarstvennogo prava. 2016. -№ 2. — S. 96.
11. Turusov N.A. Sistema natsional’noy bezopasnosti Rossii / N.A. Turusov // Yuridicheskaya nauka i praktika: Vestnik Nizhegorodskoy akademii MVD. — 2016. — N 3 (35). — S. 20-25.
12. Savel’yev A.I. Kriminologicheskaya bezopasnost’ kak vid natsional’noy bezopasnosti / A.I. Savel’yev // Vestnik Omskoy yuridicheskoy akademii. — 2019. — T. 16, N 1. — S. 49-54.
13. Karmanov M.V. Sovremennyye problemy finansovogo obespecheniya demograficheskoy bezopasnosti Rossii.// Statistika i ekonomika. — 2011. — N 4. — S. 33-36.
14. Nazarov M.V. Migratsionnaya bezopasnost’: ponyatiye, sushchnost’, printsipy.// Vestnik Moskovskogo universiteta MVD. — 2016. — N 8. — S. 32-36.
15. Lyannoy V.A. Obespecheniye migratsionnoy bezopasnosti v kontekste realizatsii kontseptsii obshchestvennoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii // Vestnik VEGU. — 2015. — № 6. — S. 94-104.
16. Voronina N.A. Diskurs natsional’noy bezopasnosti v migratsionnoy politike Rossii // Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN. 2013. — № 1. — S. 82-114.
17. Yermashov D.V. Migratsionnaya bezopasnost’: problemy teorii i praktiki // Uchenyye trudy Rossiyskoy akademii advokatury i notariata. — 2010. — № 4. — S. 119-124.
18. Rybakovskiy L.L. Politika migratsionnaya // Sotsial’naya politika: Entsiklopedicheskiy slovar’ / Pod red. N.A. Volgina. — M., 2005. S. 431-432.
19. De Haas H. Migration and Development: A Theoretical Perspective // International Migration Review. 2010. Vol. 44. Iss. 1. P. 227.
20. Voronin S.E. Teoriya i praktika rassledovaniya prestupleniy v sfere migratsionnoy bezopasnosti: Monografiya / S.E. Voronin, I.V. Nikitenko, D.D. Kaplun, V.N. Skorik. Krasnoyarsk: NOU VPO «Sibirskiy institut biznesa, upravleniya i psikhologii», 2015. — 642 s.
21. Rezolyutsiya Soveta Ministrov Soyuznogo gosudarstva ot 12 dekabrya 2012 g. N 9 «O sotrudnichestve Rossiyskoy Federatsii i Respubliki Belarus’ v oblasti bor’by s nezakonnoy migratsiyey».//SPS Konsul’tant Plyus
22. Federal’nyy zakon ot 28.12.2010 N 390-FZ (red. ot 09.11.2020)»O bezopasnosti».//Parlamentskaya gazeta. N 1-2, 14-20.01.2011.
23. Ukaz Prezidenta RF ot 02.07.2021 N 400″O Strategii natsional’noy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii».//Sobraniye zakonodatel’stva RF. 05.07.2021, N 27 (chast’ II), st. 5351
24. Ukaz Prezidenta RF ot 31 oktyabrya 2018 g. N 622 «O Kontseptsii gosudarstvennoy migratsionnoy politiki Rossiyskoy Federatsii na 2019 — 2025 gody».//SPS Garant Plyus
25. Ezrokhin P.V. Pravovoye regulirovaniye vzaimodeystviya podrazdeleniy ugolovnogo rozyska s zarubezhnymi pravookhranitel’nymi organami v sfere protivodeystviya organizovannoy prestupnosti // Vestnik Nizhegorodskoy akademii MVD Rossii. — 2020. — № 2. — S. 128.
26. Federal Law of February 7, 2011 N 3-FZ «On the Police» // SPS «Consultant Plus».
27. Ryzhakov A.P. Postateynyy kommentariy k Federal’nomu zakonu «O politsii». Stat’ya 10. M.: Moskovskaya finansovo-promyshlennaya akademiya, 2011 // SPS «Konsul’tant Plyus».
28. Voronov A. M., Stolyarova Z. N., Uskova A. S. Administrativnyye, pravovyye, organizatsionnyye osnovy informatsionnogo obespecheniya deyatel’nosti organov vnutrennikh del v sfere migratsii: uchebnoye posobiye. – M.: Akademiya upravleniya MVD Rossii, 2020. – 84 c.

29.Kuznetsova K.A., Tkachenko N.N. Pravovyye i organizatsionnyye osnovy deyatel’nosti organov vnutrennikh del po protivodeystviyu nezakonnoy migratsii // Vestnik Ufimskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. N 4 (94). oktyabr’-dekabr’ 2021 g.

30.Akhtam’yanov R.R. Migratsiya kak determinanta ekstremizma // Pravo: retrospektiva i perspektiva. — № 4 (8), oktyabr’-dekabr’ 2021 g.