Кодификация социально-обеспечительного законодательства Российской Федерации. Теоретические и практические проблемы

JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,

SECTION:

Publication text (PDF)

Кодификация социально-обеспечительного…

Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского Юридические науки. – 2023. – Т. 9 (75). № 2. – С. 64-69.

УДК 349.3

КОДИФИКАЦИЯ СОЦИАЛЬНООБЕСПЕЧИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬТСВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Кручек И. В.

Крымский филиал ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»

В настоящей статье автор с позиции целей и принципов кодификации анализирует изложенные в научной литературе позиции по вопросам о наиболее приемлемой структуре Кодекса РФ о социальном обеспечении, о системе норм права социального обеспечения, подлежащих кодификации.

Автор, поддерживая позицию о классическом разделении Кодекса о социальном обеспечении на Общую и Особенную части, излагает свою позицию по дискуссионному вопросу о структуре и содер-жании каждой из частей. По мнению автора наиболее способствует достижению целей кодификации структурирование Особенной части Кодекса по видам социального обеспечения, при этом представля-ется обязательной внутренняя дифференциация по организационно-правовым формам социального обеспечения, в рамках которых предоставляются виды социального обеспечения. Автор считает целе-сообразным во избежание недостаточно продуманных новаций, носящих субъективный, конъюнктур-ный характер зафиксировать в Кодексе необходимость соблюдения концептуальной преемственности изменений социально-обеспечительного законодательства.

Ключевые слова: социальное обеспечение, правовая культура, кодификация, законодательство о социальном обеспечении, социальный кодекс, цели кодификации, региональные кодексы социального обеспечения, социальная поддержка правовая культура, социально-обеспечительные процедуры.

Вопрос о необходимости кодификации отечественного социально-обеспечительного законодательства рассматривается учеными – юристами с сере-дины двадцатого столетия, однако, несмотря на то, что тенденции, с существовани-ем которых в научной периодике связывается необходимость кодификации законо-дательства о социальном обеспечении [1, с.142; 2, с. 118; 3, с. 4;. 4, с. 59; 5, с. 23-24; 6, с.195- 203] проявляются все больше и все отчетливее , перейти от научных дис-куссий к практическим решениям все еще не удается. В научной юридической ли-тературе неоднозначно решаются вопросы об определении подлежащей кодифика-ции системы норм права и о структуре Кодекса социального обеспечения.

Ряд авторов считают целесообразным проведение институциональной кодифи-кации, которая, по их мнению, будет способствовать последующей отраслевой ко-дификации законодательства о социальном обеспечении [7, с. 17; 8, с. 195-210]. В контексте вышеизложенной позиции представляется своевременной кодификация пенсионного законодательства РФ и создание Пенсионного кодекса РФ. Позволим себе напомнить, что технико-юридической целью кодификации законодательства, в том числе и социально-обеспечительного законодательства, является обеспечение его системности и стабильности. Ю. В. Васильева называет это главной целью ко-дификации, без достижения которой невозможно концептуальное улучшение отрас-левого законодательства [3, с. 5-11]. Системность законодательства, как мы помним, предполагает его упорядоченность и целостность правового регулирования.

  • учетом таких принципов проведения кодификации как своевременность, пол-нота и единая направленность кодификации, считаем возможным утверждать, что только единая отраслевая кодификация позволит выделить в структуре права соци-ального обеспечения Общую часть, которая в настоящее время сформулирована на доктринальном уровне. В Общей части Кодекса социального обеспечения, без-условно, следует определить предмет права социального обеспечения, его цели, функции, принципы, круг общественных отношений, регулируемых правом соци-ального обеспечения, субъекты социально-обеспечительного правоотношения, осо-бенности их правового статуса. Считаем необходимым подчеркнуть, что важно в

Кручек И. В.

Общей части определить основание социального обеспечения – нуждаемость и ее факторы, а также – соотношение понятий нуждаемость и социальный риск. Прини-мая во внимание, что конституционные нормы относят социальное обеспечение к совместному ведению РФ и субъектов РФ, в Общей части Кодекса социального обеспечения должны быть урегулированы вопросы разграничения полномочий в части правотворчества между федерацией и ее субъектами.

Кроме того, правоприменительная практика свидетельствует об острой необхо-димости законодательного закрепления ряда понятий и терминов, которые сегодня сформулированы на доктринальном уровне: социальная защита, социальное обеспе-чение, социально-обеспечительное предоставление, нуждаемость, вид социального обеспечения, форма социального обеспечения, меры социального обеспечения, пен-сия, компенсация, компенсационная выплата, одинокая мать, трудная жизненная ситуация и др. Попытки разрешить эту проблему в ходе кодификации регионально-го законодательства о социальном обеспечении лишь усугубили проблемы, харак-терные для понятийного аппарата этой отрасли права [6, c. 197-2001].

Считаем, что нормативные правовые акты, регулирующие вопросы, связанные с финансированием социально-обеспечительных предоставлений, не следует вклю-чать в систему норм права, подлежащую кодификации в данном случае [9. с.115]. Отношения по сбору, аккумулированию и расходованию бюджетных средств или средств социальных государственных страховых фондов не являются социально-обеспечительными правоотношениями, они возникают между иными субъектами и входят в предмет других отраслей права. В научных исследованиях и в учебной ли-тературе неизбежно в том или ином объеме раскрываются вопросы финансирования страховых и государственных видов социального обеспечения или отдельных соци-ально-обеспечительных предоставлений, однако наука права социального обеспече-ния определяет эти отношения как отношения тесно связанные с социально-обеспечительными отношениями, равно как и, например, отношения по установле-нию юридических фактов, в связи с наступлением которых возникает либо прекра-щается социально-обеспечительное правоотношение. Представляется, что вопросы

  • проблемы правового регулирования правоотношений, тесно связанных с социаль-но-обеспечительными правоотношениями, должны изучаться наукой права соци-ального обеспечения, но их не следует включать в предмет правового регулирова-ния отрасли права социального обеспечения.

Общая часть Кодекса социального обеспечения в будущем выступит гарантией от бессистемности, так как подчинение процесса законотворчества определенным системообразующим началам позволит сохранить системность и структурную упо-рядоченность законодательства на пути его дальнейшего развития.

Технико-юридическая цель кодификации направлена также на обеспечение ста-бильности законодательства о социальном обеспечении. Кодификация призвана за-крепить механизм правового регулирования на длительный срок, сдерживая излиш-ний динамизм законодательства о социальном обеспечении. Кабрияк отмечал, что после кодификации той или иной отрасли права, спонтанное и казуальное увеличе-ние законодательного материала прекращается [10, с.154]. Но это не означает, что после кодификации социально-обеспечительное законодательство должно остаться неизменным. Закрепление в Кодексе с принципов права социального обеспечения предполагает определение краткосрочных и долгосрочных перспектив развития этой отрасли права под влиянием экономических, политических, демографических, социальных и других факторов. Систематические корректировки действующего со-циально-обеспечительного законодательства после кодификации отрасли неизбеж-ны, однако нормотворческая деятельность должна соответствовать требованиям концептуальной преемственности, основываться на глубоком научном осмыслении

65

Кодификация социально-обеспечительного…

характера социально-обеспечительных отношений во избежание недостаточно про-думанных новаций, носящих субъективный, конъюнктурный характер. Таким обра-зом, Кодекс соцобеспечения РФ должен объединить и систематизировать нормы действующего социально-обеспечительного законодательства, установить основные принципы регулирования социально-обеспечительных отношений, а также проце-дуры внесения изменений в действующее законодательство в связи с изменением экономических, политических и других условий жизни населения и требующих со-ответствующей корректировки социально-обеспечительного законодательства.

По вопросу о структуре будущего Кодекса о социальном обеспечении позиции ученых также не согласованы окончательно. Большинство ученых считает наиболее приемлемым классическое разделение отрасли права на Общую и Особенную части.

  • научной периодике представлена и иная точка зрения, согласно которой в струк-туре будущего Кодекса социального обеспечения должны присутствовать Общая часть, Особенная часть, Специальная часть и Процессуальная часть [11 с. 218]. Необходимость выделения в Кодексе специальной части авторы аргументируют це-лесообразностью сосредоточения в ней правовых норм, регулирующих правоотно-шения, субъектом-получателем в которых будет выступать специальный субъект – дети-инвалиды, лица, достигшие восьмидесятилетнего возраста и др. При этом в Особенной части предполагается аккумулировать правовые нормы, регулирующие пенсионные правоотношения.

Наиболее способствует достижению целей кодификации структурирование Осо-бенной части Кодекса по видам социального обеспечения. При этом представляется обязательной внутренняя дифференциация по организационно-правовым формам социального обеспечения, в рамках которой виды социального обеспечения предо-ставляются: в рамках социального страхования; в порядке обеспечения за счет госу-дарственного бюджета; в режиме оказания государственной социальной помощи. Представляется справедливым утверждение Ю.В. Васильевой о том, что такой под-ход к структурированию Особенной части позволит учитывать уровень правового регулирования – федеральный или региональный, – который применяется к боль-шинству видов социального обеспечения [9 с. 116]. Это позволит определять целе-сообразность включения в число нормативных правовых актов, подлежащих коди-фикации, того или иного блока законодательства и должную степень их детализа-ции в Кодексе о социальном обеспечении. С учетом вышесказанного представляет-ся нецелесообразной кодификация норм права, регулирующих отношения по соци-альному и медицинскому обслуживаю – в связи с принятием федеральных законов, которые признаны кодифицированными актами, по государственной социальной помощи в виде социального пособия и в виде социального пособия на условиях со-циального контракта – в связи с отнесением полномочий по установлению порядка и условий их предоставления, а также порядка исчисления размеров к ведению субъектов РФ.

Вывод о нецелесообразности кодификации законодательства о социально-обеспечительных льготах в связи с временным характером этого вида социального обеспечения [9, с. 116] не представляется нам бесспорным ввиду достаточно стой-кой тенденции расширения льготных категорий граждан как федерального, так и регионального уровней, неоправданной диффузии социально-обеспечительных и трудовых льгот [12, с. 315-316] и увеличения количества льгот, преимущественно, на региональном уровне. В детальной регламентации на уровне федерального Ко-декса субинститут социально-обеспечительных льгот в части порядка, условий и формы их представления, возможно, действительно не нуждается, однако матери-альные нормы федерального законодательства, как представляется, следует вклю-чать в число подлежащих кодификации. Представляется необходимым предусмот-

Кручек И. В.

реть в структуре Особенной части главу, содержащую нормы права, регулирующие социально-обеспечительные процедуры. Считаем необходимым напомнить о нераз-рывной связи социально-обеспечительных процедурных и материальных отноше-ний: реализация социально-обеспечительных прав граждан осуществляется с помо-щью процедурных норм и через процедурные правоотношения.

Познавательная цель кодификации, которая, как известно, направлена, в том числе, и на обеспечение доступности правовых знаний для граждан и повышение юридической грамотности населения, не может быть достигнута в полном объеме, если не будут кодифицированы нормы подзаконных актов, устанавливающих поря-док реализации прав граждан на социально-обеспечительные предоставления. Де-терминантой в этом плане, как представляется, будут выступать предпринимаемые шаги по оптимизации, унификации процедур получения гражданином материально-го блага, обеспечивающими наиболее удобный для субъекта — получателя режим, а также направленные на соблюдение оптимального баланса между сложностью про-цедурной нормы и минимальным урегулированием процедурных правоотношений.

  • числу позитивных моментов влияния процессов цифровизации социального обеспечения следует отнести проактивный порядок назначения пенсий [13], кото-рый постепенно распространяется и на порядок назначения ряда социальных посо-бий. Очевидно упрощение ряда этапов процедуры обращения за пенсией, преду-смотрены мероприятия по повышению компьютерной грамотности пожилых граж-дан. Однако на фоне автономизации стадии приема документов от стадии принятия решения о праве на социально-обеспечительное предоставление представляются заслуживающими внимания опасения, что стандартизация процедурных пенсион-ных отношений и отношений по назначению пособий, как неизбежный результат цифровизации приведет к усложнению процедуры реализации права на пенсию и / или социальные пособия в нестандартных жизненных ситуациях и, в конечном ито-ге, приведет к изменению метода права социального обеспечения [14, с.180-181].

Считаем возможным утверждать, что исходя из принципа единой направленно-сти кодификации, присутствие в Кодексе Процессуальной части неуместно. Коди-фикация всегда охватывает определенный массив нормативных правовых актов, которые объединены единым предметом правового регулирования. Процессуальные нормы и социально-обеспечительные материальные нормы относятся к разным от-раслям права, которые имеют каждая свой предмет и метод правового регулирова-ния. Процедурные нормы, о необходимости присутствия которых в Кодексе регла-ментируют порядок деятельности субъектов социально-обеспечительного правоот-ношения в целях реализации права на материальное благо и прямых запретов не со-держат. Процессуальные нормы имеют иную цель: они призваны восстановить нарушенное право субъекта-получателя на материальное благо, устранить возник-шее вследствие правонарушения препятствие для его реализации. Принимая во внимание указанное, считаем, что создавать специальный социально-обеспечительный процессуальный механизм нет необходимости, т.к. функция за-щиты нарушенного права гражданина на социальное обеспечение выполняется ад-министративным или гражданско-процессуальным правом. В литературе, посвя-щенной вопросам методики проведения кодификации [15, с. 249-250], смешение в ходе кодификации материальных и процессуальных норм называют грубейшим нарушением логического единства кодекса, существенно снижающим его эффек-тивность. С учетом вышеизложенного, представляется возможным сделать вывод о том, что для достижения основных целей и задач кодификации Кодекс социального обеспечения РФ должен объединить и систематизировать нормы действующего со-циально-обеспечительного законодательства. Вопросы и проблемы правового регу-лирования правоотношений, тесно связанных с социально-обеспечительными пра-

67

Кодификация социально-обеспечительного…

воотношениями, как представляется, следует оставить за рамками Кодекса социаль-ного обеспечения. Они должны изучаться наукой права социального обеспечения, так как входят в предмет правового регулирования других отраслей права.

Считаем, что только единая отраслевая кодификация законодательства о соци-альном обеспечении позволит обеспечить главную целью кодификации – обеспече-ние его системности и стабильности, без достижения которой невозможно концеп-туальное улучшение отраслевого законодательства. В этой связи неприемлемо предложение о кодификации только пенсионного законодательства, которая оставит бессистемной большую часть социально-обеспечительного законодательства. Толь-ко единая отраслевая кодификация позволит выделить в структуре права социаль-ного обеспечения Общую часть, которая сегодня сформулирована на доктриналь-ном уровне. Общая часть Кодекса должна служить гарантией от бессистемности, так как подчинение процесса законотворчества определенным системообразующим началам позволит сохранить системность и структурную упорядоченность законо-дательства на пути его дальнейшего развития. Наиболее приемлемым представляет-ся классическое разделение отрасли права на Общую и Особенную части.

  • Общей части следует установить, в том числе, основные принципы регулиро-вания социально-обеспечительных отношений, разделение полномочий в области социального обеспечения между федерацией и субъектом федерации, закрепить ряд дефиниций, а также процедуры внесения изменений в действующее законодатель-ство в связи с изменением экономических, политических и других условий жизни

населения и требующих соответствующей корректировки социально-обеспечительного законодательства. Целесообразно зафиксировать в Кодексе необ-ходимость соблюдения концептуальной преемственности изменений социально-обеспечительного законодательства во избежание недостаточно продуманных нова-ций, носящих субъективный, конъюнктурный характер. Наиболее способствует до-стижению целей кодификации структурирование Особенной части по видам соци-ального обеспечения с обязательной внутренней дифференциацией по организаци-онно-правовым формам социального обеспечения, в рамках которой предоставля-ются виды социального обеспечения. Считаем, что познавательная цель кодифика-ции в части обеспечения доступности правовых знаний для граждан и повышения юридической грамотности населения, не может быть достигнута в полном объеме, если не будут кодифицированы нормы подзаконных актов, устанавливающих поря-док реализации прав граждан на социально-обеспечительные предоставления. При-нимая во внимание важное значение социально-обеспечительных процедур при ре-ализации прав граждан на социальное обеспечение, в структуре Особенной части представляется необходимым предусмотреть главу, содержащую нормы права, ре-гулирующие социально-обеспечительные процедуры.

Список литературы:

  1. Алферова Е.В. 2011.02.035. Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социаль-ном обеспечении: монография. – Пермь: Перм. гос. ун-т, 2009. – 364 с.
  2. Кобзева С.И. К вопросу о кодификации законодательства о социальном обеспечении. / С.И. Кобзева // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) – 2019. – № 11 – С. 117-122.
  3. Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретиче-ские и практические проблемы. Автореф. дисс. … док. юрид. наук. – Москва, 2010. – 54.
  4. Шайхатдинов В.Ш. Проблемы модернизации российского законодательства о социальном обеспече-нии в современный период. / В.Ш. Шайхатдинов // Академический юридический журнал . – 2018 – №1(78). – С.51-59.
  5. Васильева Ю.В. Цели кодификации Российского законодательства о социальном обеспечении// Гос-ударство и право. – 2013. – №11. – С.17–24.
    1. Кручек И.В. Кодификация законодательства о социальном обеспечении: PRO ET CONTRA // Уче-ные записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского Юридические науки. – 2022. –№ 2. Т. 8 (74). – С. 192-203.
    2. Толкунова Н.А. Систематизация Российского законодательства в сфере социальной защиты населе-ния Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Нижний Новгород, 2011. – 28 с.

Кручек И. В.

  1. Проблемы общей части права социального обеспечения. под ред. Э.Г. Тучковой. – М.: 2017. – 416 с.
  2. Васильева Ю.В. Кодификация законодательства о социальном обеспечении: Основы законодатель-ства или кодекс?/ Ю.В. Васильева // Правоведение – 2009. – №4. – С. 109 – 116.
  3. Кабрияк Р. Кодификации / Р. Кабрияк – Москва: Стаут, 2007. – 476 с.
  4. Вышеславова Т.Ф., Василенко Д.А. Кодификация права социального обеспечения. Сборник статей XI Международной научно-практической конференции «Фундаментальные и прикладные научные исследования: Актуальные вопросы, достижения и инновации» Пенза 15 декабря 2020 год, С. 217-220.
  5. Яценко А.О., Кручек И.В. Многодетные и приемные семьи как субъект социально обеспечитель-ных правоотношений // Вопросы российского и международного права. –2017 г. – №7. – С. 305-319 13.Распоряжение правительства РФ от 21 июня 2021 г. №1692-р // СЗ РФ – 2021. – №22. – Ст. 5453.
  6. Александрова А.В. Стратегия совершенствования пенсионного законодательства: некоторые идеи. Материалы Международной научно-практической конференции «Стратегия правовых преобразований в сфере труда и социального обеспечения: перспективы десятилетия (Шестые Гусовские чтения)» (под общ. ред. Н.Л. Лютова, Ф.О. Сулейматновой. – Москва : РГ- Пресс, 2021. – 336с.
    1. Чухвичев Д.В., Аширов Б.С. Законодательная техника. Учебное пособие. – Ашхабад, 2011. – 316 с.

Kruchek I. V. Codification of the social — provisional legislation of the Russian Federation. Theoreti-cal and practical problems // Scientific notes of V. I. Vernadsky crimean federal university. Juridical sci-ence. – 2023. – Т. 9 (75). № 2. – Р. 64-69.

In this article, the author, from the standpoint of the goals and principles of codification, analyzes the posi-tions presented in the scientific literature on the most acceptable structure of the Code of the Russian Federa-tion on social security, on the system of social security law norms subject to codification. The author, support-ing the position on the classical division of the Social Security Code into General and Special parts, sets out his position on the debatable issue of the structure and content of each of the parts. According to the author, the structuring of the Special Part of the Code by types of social security is most conducive to achieving the goals of codification, while it seems mandatory internal differentiation according to the organizational and legal forms of social security, within which types of social security are provided. The author considers it expe-dient, in order to avoid insufficiently thought -out innovations of a subjective, opportunistic nature, to fix in the Code the need to comply with the conceptual continuity of changes in social security legislation.

Key words: social security, legal culture, codification, social security legislation, social code, goals of codification, regional social security codes, social support, legal culture, social welfare procedures.

Spisok literatury:

  1. Alferova E.V. 2011.02.035. Vasil’eva YU.V. Kodifikaciya rossijskogo zakonodatel’stva o social’nom obespechenii: monografiya. – Perm’: Perm. gos. un-t, 2009. – 364s. 2. Kobzeva S.I. K voprosu o kodifikacii zakonodatel’stva o social’nom obespechenii. / S.I. Kobzeva // Vestnik universiteta imeni O.E. Kutafina (MGYUA) – 2019. – № 11 – S.117-122.
  2. Vasil’eva YU.V. Kodifikaciya rossijskogo zakonodatel’stva o social’nom obespechenii: teoreticheskie i prakticheskie problemy. Avtoref. diss. … dok. yurid. nauk. – Moskva, 2010. – 54.
  3. SHajhatdinov V.SH. Problemy modernizacii rossijskogo zakonodatel’stva o social’nom obespechenii v sov-remennyj period. / V.SH. SHajhatdinov // Akademicheskij yuridicheskij zhurnal . – 2018 – №1(78). – S.51-59.
  4. Vasil’eva YU.V. Celi kodifikacii Rossijskogo zakonodatel’stva o social’nom obespechenii// Gosudarstvo i pravo. – 2013. – №11. – S.17–24.
    1. Kruchek I.V. Kodifikaciya zakonodatel’stva o social’nom obespechenii: PRO ET CONTRA // Uchenye zapiski Krymskogo federal’nogo universiteta imeni V. I. Vernadskogo YUridicheskie nauki. – 2022. –№ 2. T.
  5. (74). – S. 192-203.
    1. Tolkunova N.A. Sistematizaciya Rossijskogo zakonodatel’stva v sfere social’noj zashchity naseleniya

Avtoref. diss. … kand. yurid. nauk. – Nizhnij Novgorod, 2011. – 28s.

  1. Problemy obshchej chasti prava social’nogo obespecheniya. pod red. E.G. Tuchkovoj. – M.: 2017. – 416 s.
  2. Vasil’eva YU.V. Kodifikaciya zakonodatel’stva o social’nom obespechenii: Osnovy zakonodatel’stva ili kodeks?/ YU.V. Vasil’eva // Pravovedenie – 2009. – №4. – S. 109 – 116.
  3. Kabriyak R. Kodifikacii / R. Kabriyak – Moskva: Staut, 2007. – 476 s.
  4. Vysheslavova T.F., Vasilenko D.A. Kodifikaciya prava social’nogo obespecheniya. Sbornik statej XI Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Fundamental’nye i prikladnye nauchnye issledovaniya: Aktual’nye voprosy, dostizheniya i innovacii» Penza 15 dekabrya 2020 god, S. 217-220.
  5. YAcenko A.O., Kruchek I.V. Mnogodetnye i priemnye sem’i kak sub»ekt social’no obespechitel’nyh pravootnoshenij.// Voprosy rossijskogo i mezhdunarodnogo prava. –2017 g. – №7. – S. 305-319
  6. Rasporyazhenie pravitel’stva RF ot 21 iyunya 2021 g. №1692-r // SZ RF – 2021. – №22. – St. 5453.
  7. Aleksandrova A.V. Strategiya sovershenstvovaniya pensionnogo zakonodatel’stva: nekotorye idei. Materi-aly Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Strategiya pravovyh preobrazovanij v sfere truda i social’nogo obespecheniya: perspektivy desyatiletiya (SHestye Gusovskie chteniya)» (pod obshch. red. N.L.

Lyutova, F.O. Sulejmatnovoj. – Moskva : RG- Press, 2021. – 336s.

    1. CHuhvichev D.V., Ashirov B.S. Zakonodatel’naya tekhnika. Uchebnoe posobie. Ashkhabad, 2011. 316 s.

.

69