THE GENESIS OF SCIENTIFIC THOUGHT IN THE FIELD OF DEVELOPMENT AND FORMATION OF THE INSTITUTION OF PARTICIPATION OF THE PROSECUTOR IN THE PROCEEDINGS ON ADMINISTRATIVE OFFENSES
ГЕНЕЗИС НАУЧНОЙ МЫСЛИ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
SECTION ADMINISTRATIVE LAW
UDK: 342.92
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Ahkudinova Y. S., Senior Lecturer of the Department of State and Legal Disciplines of the Crimean Law Institute (branch) of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation
TYPE: Article
PAGES: from 56 to 63
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: prosecutor; historical analysis; prosecutor supervision; supervision; prosecutor’s office; administrative process; judicial system; supervisory activities; administrative offenses.
ABSTRACT (ENGLISH):
The article characterizes the historical periods of the development of the institution of the prosecutor’s participation in the proceedings on administrative offenses through the prism of the development of the Institute of the Prosecutor’s Office as a whole. Based on the historical analysis of the formation and development of the institution of the Prosecutor’s office, the author concludes that administrative proceedings, in which the prosecutor actively participated, have always existed, but were expressed in various forms. The author analyzes the legislation, scientific works and opinions of scientists within the framework of different periods of the formation of both the prosecutor’s office and the institution of prosecutor’s participation in proceedings on administrative offenses, which was later allocated to a separate category. The paper highlights the following main historical periods of the development of scientific thought in the topic under consideration: the pre-revolutionary, Soviet and modern period. The author considers the main works on this topic.
Состояние отечественной науки всегда отражает пройденный путь становления и развития, наука о прокурорской деятельности не является исключением и объединяет в себе процесс изменения устройства и компетенции прокуратуры. В современных условиях целесообразно выделить такое перспективное направление как участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Это обусловлено принятием большого количества поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях разработка проекта нового КоАП РФ, который вряд ли заработает без проведения ряда сопутствующих реформ, которые будут затрагивать большинство сфер государственной деятельности и работы органов государственной власти, в том числе и органов прокуратуры, как одного из основных гарантов соблюдения конституционных прав.
На сегодняшний день работа прокурора немыслима без участия в производстве по делам об административных правонарушениях, но нужно понимать, что подобный объем работы органов прокуратуры в данном направлении был не всегда, в развитии данного института прослеживалась определенная динамика от зарождения как одного из направлений работы прокурора до становления как самостоятельный, имеющий свои особенности институт. Стоить уделить внимание процессу зарождения данного института и развития научного интереса в историческом аспекте, с рассмотрением следующих периодов: дореволюционный период; советский период; современный период.
Рассмотрения участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях через призму исторического развития института прокуратуры представляется одним из верных в рамках данного исследования. Так как он позволит более детально рассмотреть процесс становления данного института.
Перед тем как перейти к рассмотрению вопроса становления научной мысли в рамках изучения создания прокуратуры, полномочий прокуроров и развития данного института в период дореволюционный, когда и зарождался интерес ученных к данной тематике стоит отметить, что до учреждения прокуратуры надзор осуществляли фискалы. «Учинить фискалов во всяких делах, а как быть им, пришлется известие», должность оберъ-фискала, была введена 5 марта 1711 г. как «человека умного и доброго (из какого чина ни есть); дела же его сии суть: должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд» [1, с. 643–644].
Система фискалата «не была способна обеспечить надлежащий контроль за деятельностью судебных инстанций и не способствовала искоренению безнравственности общественных отношений» [2], что послужило принятию 27.04.1722 г. Указа «О должности генерал-прокурора», заложившего основу работы прокуратуры.
Переходя к вопросу изучения становления прокурорского надзора на уровне ученного сообщества стоит отметить, что в рамках первого периода, когда зарождался институт можно выделить несколько групп.
Изначально стоит в отдельную группу выделить труды дореволюционных правоведов профессора Ф.В. Благовидова, профессора В.М. Грибовского, профессора В.И. Веретенников, профессора А.Д. Градовский, статского советника П.И. Иванов. Выделение данных авторов в один блок обусловлено тем, что в указанных работах рассмотрены аналогичные вопросы и поддерживается смежная тематика изучения по историческому развитию прокуратуры, говорить о выделении отдельно вопроса изучения участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях не представляется возможных в силу, того что данный институт на этапе становления и создания прокуратуры пока не был сформирован, по сути это архивные работы, представляющие собой систему знаний о работе органов прокуратуры его становлении и выступающие своего рода источниками науки прокурорского права.
Профессор В.М. Грибовский отдельно выделил параграф «Средства высшаго надзора – фискалать и прокуратура», где рассмотрен вопрос становления фискалитета, его деятельности, недостатки в работе данного органа, работа Сената. В данном труде в том числе судьба фискалата и прокуратуры рассмотрена и в эпоху Екатерины I и Петра II. В целом труд содержит историю развития и становления органов прокуратуры с разбивкой на основные исторические периоды [3].
Нельзя не отметить работу директора Московского Архива Министерства Юстиции, писателя П.И. Иванова, в которой освещаются биографии генерал-прокуроров таких как: Граф Павел Иванович Ягужинский, Князь Никита Юрьевич Трубецкой, Князь Яков Петрович Шаховской и др., и биографии министров юстиции [4].
Работа Веретенникова В.И. «Очерки истории генерал-прокуратуры в России до-Екатерининского времени» содержит 5 очерков, структурированных по истерическим периодам, охвативших периоды 1722 года, работа генерал-прокуратуры в эпоху Верховного Тайного Совета и в эпоху кабинетного правления, а также рассмотрены основы иностранного влияния в образовании генерал-прокуроров [5].
Особое место в изучении прокуратуры XVIII в. занимают работы, касающиеся синодальной обер-прокуратуры 1722-1725 гг. к таковым можно отнести проф. Ф.В. Благовидова, историка А.А. Голубева, русского церковного писателя-историка С.Г. Рункевича, ученого писателя церковного и государственного деятеля И.А. Чистовича и учебно-монографические пособия в том числе имеют место – работы историка права М.Ф. Владимирского-Буданова, историка-юриста Ф.М. Дмитриева, профессора Н.М. Коркунова, правоведа проф. Н.И. Лазаревского, проф. В.Н. Латкина.
Отдельной вехой истории становления прокуратуры и полномочий прокурора выступает Судебная реформа 1864 г., ознаменовавшейся упразднением общего надзора прокуратуры. Согласно «Основных положениях преобразования судебной части в России» 1862 г. прокурор наделялся полномочиями по решениям по делам казны.
Деятельности прокуратуры в рамках данной реформы не осталась без внимания научного сообщества, по данной тематике работы писали российский юрист, историк М.А. Филиппов «О подготовке и принятии Судебных Уставов», где затронута роль прокуроров в привлечении к ответственности судей, «Десять лет реформ 1861-1871» A.A. Головачева 1872 г. Основная особенность указанных научных работ рассмотрение в них проблем проведения судебной реформы в жизнь. Возможно выделить несколько работ касающихся организации деятельности прокуратуры в период после проведения реформы, к таковым можно отнести труды русского правоведа Н.А Буцковского, министра юстиции генерал-прокурор Муравьева Н.В. В первой русской революции 1905-1907 гг. прокуратура выступала репрессивным органом и поставила «заслон на пути подрывной деятельности внешних и внутренних противников режима, вместе с полицией и жандармерией не дали разного рода подрывным элементам расшатать государственную власть в стране» [6].
Советский период для института участие прокуратуры в производстве по делам об административных правонарушениях сводился к осуществлению общего прокурорского надзора.
Справедливо отметить, что в рассматриваемом периоде Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 24.11.1917 г. «О суде» принято решение «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры» [7]. После Гражданской войны появились предпосылки к воссозданию органа, содействовавшего установлению законности повсеместно, а также органа, который осуществлял бы, по сути, борьбу с преступностью от имени центральной власти. Так 1922 году принято «Положение о прокурорском надзоре», определившие «все обязанности, лежащие до сего времени на отделах юстиции и возлагаемые настоящим Положением на органы прокуратуры, переходят в исключительное ведение последних» [8]. Развитие этот вопрос получил в 1926 г., после принятия «Положение о судоустройстве РСФСР», согласно которому «на государственную прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем опротестования нарушающих закон постановлений, и возбуждения уголовного, дисциплинарного и административного преследования виновных» и в рамках этих полномочий губернские прокуроры осуществляли «возбуждение административного преследования против должностных и частных лиц как по собственной инициативе, так и по поступающим в прокуратуру жалобам и заявлениям» [9].
В юридической науке советского периода можно выделить работы доктора юридических наук., профессора С.Г. Березовской, профессора И.И. Карпец, доктора юридических наук., профессора Ю.М. Козлова, доктора юридических наук., профессора О.М. Якуба.
В 30-е года появляются выдающиеся работы по рассматриваемой тематике, к которым можно отнести труды М.И. Калинина, профессора А. Я. Вышинского, академика В. Карпова, сформулировав и дав теоретическую базу для становления и изучения на уровне науки формы существования органов прокуратуры, сформировав основную проблематику, в том числе предпринята первая попытка обоснования функций прокурора
Рассматривая дальнейший период генезиса научной мысли в направлении исследования работы органов прокуратуры и в том числе основ становления института участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях стоит отметить, что с 1930 г. преобладали труды, поддерживающие генеральную линию партии и лично И.В. Сталина. В этом периоде стоит выделить несколько работ, посвящённых деятельности прокураты в становлении советской социалистической законности профессора М.Д. Шаргородского «Суд и прокуратура в свете новой Конституции» 1937 г., профессора Горшенин К.П. «Советская прокуратура» 1947 г., профессора М.П. Кожевникова «Пути развития советской прокуратуры» 1950 г., книга профессора К.А. Мокичева «История советской прокуратуры в важнейших документах» 1952 г., С.Г. Березовской «Охрана прав граждан советской прокуратурой» 1964 г. можно выделить политизированность.
1955 г. Положение о прокурорском надзоре наделяет прокурора полномочием по «опротестованию противоречащих закону приказов и других правовых актов» [10], ставшего отправной точкой становления административного судопроизводства. В ГПК 1964 г. вводится «производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» [11] и категории дел, носящих административно-юрисдикционный характер, с обязательным участием прокурора, выделенные в отдельное судопроизводство в КАС РФ в 2015 г.
В 80-х гг. справедливо выделить следующие научных исследования, затрагивающие вопросы прокурорского надзора к таковым целесообразно отнести работу М.П. Малярова «Прокурорский надзор в СССР» 1973 г., С.Г. Новикова «Прокурорская система в СССР» 1977 г., профессора В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, Ю.Е. Винокурова, В.К. Звирбуль и др. выступают основой становления науки прокурорского надзора в данном периоде.
В 1992 г. принят Закон «О прокуратуре Российской Федерации». И только переходя к рассмотрению периода 2000-х годов можно говорить о полноценном развитии научного интереса к рассматриваемой теме. Стоит отметить, что КоАП РСФСР регламентировал деятельность прокурора до 01 июля 2002 г. после чего введен в действие современный Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором предусмотрен прокурора как участник производства по делам об административных правонарушениях.
Справедливо обратиться к статистике данных сайта Кадры высшей научной квалификации. Основные показатели деятельности диссертационных советов за период с 2015 по 2020 г. явно констатируют динамику уменьшения количества диссертаций: 2015 — 12524, 2016 — 10497, 2017 — 9572, 2018 — 8703, 2019 — 7738, 2020 — 5115 защит кандидатских диссертаций. По юридическим наукам 3492 объявлений о защите по специальности 12.00.14 с 01.01.2015 г. по 31.12.2021 г. было 243 объявлений о защите, в 2022 году объявлено 2 защиты по данной специальности. В числе которых несколько авторов затрагивали вопрос участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, а относительно детально данная тема была рассмотрена в двух работах — Д. В. Гриценко и В.И. Ломакина. Раскрывшие вопросы правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях частично в своих диссертационных исследованиях: В.И. Ломакин в работе «Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях» [12], где раскрыто процессуальное положения прокурора в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях и Д.В. Гриценко в работе «Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» [13], рассмотрел особенности прокурорского надзора в производстве по делам об административных правонарушениях. Тема участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях встречается в положения трудов таких, ученных как: К. Ю. Винокуров «Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции», 2004 г. [14]; А.П. Стуканов «Теоретические и методические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации» 1998 г. [15], а О.А. Рябус и А.С. Серов в своих диссертационных работах раскрыли вопросы правового статуса всех субъектов административного производства коснувшись и некоторых аспектов участия прокурора в рамках рассматриваемой тематики [16].
Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях как тема для исследования выражена в диссертационных работах Е.Ю. Алхутова [17], где рассмотрен вопрос прокурорского надзор в сфере экономики; Ю.В. Борисовой [18], которая раскрывает деятельность прокурора по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, Т.В. Великой [19] рассматривающей осуществление производства по делам об административных правонарушениях в Республике Казахстан и Российской Федерации, М.Р. Медеева [20] исследовавший методы надзора за производством по делам об административных правонарушениях, К.В. Моренко «Прокурор в административно-деликтном производстве» [21]. Целесообразно отметить, что вышеназванные авторы в своих работах уделили внимание некоторым аспектам прокурорского надзора, что по сути подтверждает появление научного интереса к роли прокуратуры в производстве по делам об административных правонарушениях. Историческое становление данного института прослеживается в статьях В.К. Левского и С. Е. Литучей [22].
Научно-методические работы в данном направлении интересны следующие – пособие «Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации», сборник материалов круглого стола «Проблемы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» [23], которые подготовлены коллективом Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации совместно с представителями Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Изданы фундаментальные монографии: А. Ю. Винокурова, С. В. Борисова, Н. Д. Бут «Теоретические основы и прикладные проблемы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» [24] и Маматова М.В., Маслова И.А., Симонова И.С. «Проблемы квалификации административных правонарушений, возбуждение дел по которым относится к исключительной компетенции прокуроров» [25] ставшие своего рода основными направляющими в дальнейшем изучении института участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.
Исходя их научных работ, которые рассмотрены в статье справедливо сделать вывод, что институт участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях развивался далеко не последовательно, в связи с тем, что полномочия прокурора нередко подвергались изменениям на основании различных политических идеологических и прочих факторов. Процесс развития института участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях основан на богатой истории и развивается на сегодняшний день огромными темпами, что обуславливает научную заинтересованность и тем более в ключе разработки проекта нового КоАП РФ подтверждает, что обуславливает актуальность и значимость рассматриваемого института.
1. Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj Imperii. Poveleniem Imperatora Nikolaya Pavlovicha sostavlennoe. T. IV. 1700 – 1712. SPb.: Pechatano v tipografii II otdeleniya sobstvennoj ego Imperatorskogo Velichestva kancelyarii, 1830. s. 643–644.
2. Murav’ev N.V. Prokurorskij nadzor v ego ustrojstve i deyatel’nosti. M., 1889. S.226.
3. Gribovskij V.M. Vysshij sud i nadzor v Rossii v pervuyu polovinu carstvovaniya imperatricy Ekateriny Vtoroj. Istoriko-yuridicheskoe issledovanie (period 28 iyunya 1762 goda -7 noyabrya 1775 goda). — SPb.: Tip. T-va pechat. i izd. dela «Trud», 1901. — 345 s.
4. Ivanov P.I. Opyt biografij general-prokurorov i ministrov yusticii. -183 s.
5. Veretennikov V.I. Ocherki istorii general-prokuratury v Rossii do-Ekaterininskogo vremeni. — Har’kov, 1915. — 390 s.
6. Filippov, M.A. Sudebnaya reforma v Rossii / [Soch.] M.A. Filippova. T. 1-2. — Sankt-Peterburg, 1871-1875. — 2 t.; 23. Sudoustrojstvo: CH. 1. — 1871. — [4], IV, 623 s.
7. Dekret SNK RSFSR ot 24.11.1917 «O sude» // EPS «Sistema GARANT»: GARANT-Maksimum. Vsya Rossiya / NPP «GARANT-SERVIS-UNIVERSITET» URL: https://constitution.garant.ru/history/act1600-1918/5312/ (data obrashcheniya: 13.02.2022).
8. Postanovlenie VCIK ot 28.05.1922 «Ob utverzhdenii Polozheniya o prokurorskom nadzore», st.18// SPS Konsul’tantPlyus URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= doc&base=ESU&n=9076#0UWD1zS0ElyYQSbK4 (data obr.: 05.03.2022).
9. Postanovlenie VCIK ot 19.11.1926 «Ob utverzhdenii Polozheniya o Sudoustrojstve R.S.F.S.R.», st. 68 // SPS Konsul’tantPlyus URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req =doc&base=ESU&n=7686#kSF8KxSMSpbvf5io (data obrashcheniya: 03.05.2022);
10. Ukaz Prezidiuma VS SSSR ot 24.05.1955 «Ob utverzhdenii Polozheniya o prokurorskom nadzore v SSSR» // SPS Konsul’tantPlyus (data obr.: 05.03.2022).
11. Grazhdanskij processual’nyj kodeks RSFSR» (utv. VS RSFSR 11.06.1964) (red. ot 31.12.2002) // SPS Konsul’tantPlyus URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2237/ (data obr.: 05.03.2022)
12. Lomakin, V. I. Prokuror v proizvodstve po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah: diss. k.yu.n. — CHelyabinsk, 2006 — 170 s.
13. Gricenko, D. V. Pravovoj status prokurora v proizvodstve po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah: diss. … k.yu.n. — Voronezh, 2014 — 225 s.
14. Vinokurov, K.YU. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonov organami administrativnoj yurisdikcii: avtoreferat dis. … kandidata yuridicheskih nauk: 12.00.14, 12.00.11 / Mosk. gumanitar. un-t. — Moskva, 2004. — 27 s.
15. Stukanov, A.P. Teoreticheskie i metodicheskie problemy prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov organami administrativnoj yurisdikcii Rossijskoj Federacii: dissertaciya … kandidata yuridicheskih nauk: 12.00.11. — Moskva, 1998. — 209 s.
16. Ryabus, O. A. Processual’nyj status uchastnikov proizvodstva po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah: avtoref. diss. … k.yu.n. — Rostov-na-Donu, 2006 — 22 s., Serov, A. S. Administrativno- processual’nyj status uchastnikov proizvodstva po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah: diss. …k.yu.n. — Moskva, 2014 — 194 s.
17. Alhutova, E. YU. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonov ob administrativnoj otvetstvennosti za pravonarusheniya v sfere ekonomiki: dis … kand. yurid. nauk. – M., 2013.
18. Borisova, YU.V. Deyatel’nost’ prokurora po zashchite prav na ob»ekty intellektual’noj sobstvennosti: grazhdansko-pravovoj i administrativno-pravovoj sposoby sudebnoj zashchity: monografiya / Moskva: Izd-vo Moskovskogo gumanitarnogo un-ta, 2014. — 128 s.
19. Velikaya, T.V. Osobennosti sudebnogo i upravlencheskogo osushchestvleniya proizvodstva po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah v Rossijskoj Federacii i Respublike Kazahstan: avtoreferat dis. … kandidata yuridicheskih nauk: 12.00.14 / YUzh-Ur. gos. un-t. — CHelyabinsk, 2005. — 26 s.
20. Medeev, M.R. Sovershenstvovanie organizacionno-pravovyh metodov nadzora za proizvodstvom po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah: avtoreferat dis. … kandidata yuridicheskih nauk: 12.00.14 / Ros. akad. gos. sluzhby pri Prezidente RF. — Moskva, 2006. — 21 s.
21. Morenko K.V. Prokuror v administrativno-deliktnom proizvodstve: avtoreferat dis. … kandidata yuridicheskih nauk: 12.00.14 / Moskva, 2017. — 20 s.
22. Levskij V.K. Institut uchastiya prokurora v administrativnyh delah v sudah: ot imperskogo perioda do sovremennosti // Aktual’nye problemy rossijskogo prava. 2020. №12 (121), Lituchaya S. E. Evolyuciya polnomochij prokurora v proizvodstve po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah // Belgorod: OOO Agentstvo perspektivnyh nauchnyh issledovanij (APNI), 2021.
23. Polnomochiya prokurora v proizvodstve po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah v Rossijskoj Federacii: teoriya i praktika: monografiya /A.V. Melekhin i dr.; ruk.avt. kol. A.V. Melekhin. NII Akademii General’noj prokuratury Rossijskoj Federacii. — Moskva: Prospekt, 2016. — 176 s., Problemy uchastiya prokurora v proizvodstve po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah: sb. materialov kruglogo stola (29 maya 2015 g., g. Moskva) /pod obshch.red. A.YU. Vinokurova. — M.: Akad. Gen. Prokuratury Ros. Federacii, 2015. 96 s.
24. Teoreticheskie osnovy i prikladnye problemy uchastiya prokurora v proizvodstve po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah [Tekst]: monografiya / [A. YU. Vinokurov, S. V. Borisov, N. D. But i dr. Akademiya General’noj prokuratury Rossijskoj Federacii. — Moskva: Akad. General’noj prokuratury Rossijskoj Federacii, 2017. — 340 s.
25. Problemy kvalifikacii administrativnyh pravonarushenij, vozbuzhdenie del po kotorym otnositsya k isklyuchitel’noj kompetencii prokurorov. [Tekst]: monografiya / Mamatov M.V., Maslov I.A., Simonova I.S. — Moskva: Prospekt, 2021. — 216 s
