SANITARY AND EPIDEMIOLOGICAL WELL-BEING OF THE POPULATION AS AN OBJECT OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION: FEDERAL AND REGIONAL PROBLEMS IN THE CONTEXT OF THE COVID-19 PANDEMIC

САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОЕ БЛАГОПОЛУЧИЕ НАСЕЛЕНИЯ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ COVID-19

JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,

SECTION CRIMINAL LEGAL SCIENCES

Publication text (PDF)

UDK: 342.9

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

Borenstein A.L., FGBOU VO «Southwestern State University»

TYPE: Article

PAGES: from 471 to 478

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: well-being, population, health, pandemic, infection, administrative responsibility, offense, regional program, sanitary and epidemiological requirements, interaction.

ABSTRACT (ENGLISH):

This article updates the problems of ensuring the sanitary and epidemiological well-being of the Russian population in the context of the spread of coronavirus infection. It has been proven that the COVID-19 pandemic has become a serious factor requiring a revision of the state policy in the field of compliance with sanitary and hygienic requirements. The necessity of establishing an administrative prejudice in relation to the norms on violation of legislation in the field of ensuring the sanitary and epidemiological welfare of the population is substantiated. The significance of the implementation of regional programs in this area is determined, the expediency of granting the right to participate in their development to the Federal Service for Supervision of Consumer Rights Protection and Human Welfare is proved. It is concluded that it is necessary to strengthen the coordination of Russian subjects with the federal center in the fight against the COVID-19 pandemic.

In the process of research, general scientific and particular scientific methods of legal research (legal forecasting, formal legal, etc.) were actively used. The method of legal forecasting helped to develop prospects for strengthening the interaction of Russian subjects with the federal center in the field of combating coronavirus infection. The formal legal method made it possible to prove the validity of giving Rospotrebnazdor the right to participate in the development of regional programs to ensure the sanitary and epidemiological welfare of the population.

В непростых условиях существования современного общества всё большее внимание акцентируется на вопросах обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Ежегодные государственные доклады о благополучии российских граждан в данной сфере дают неутешительные цифры [1]. Охватившая весь мир, глобальная по своим масштабам проблема, связанная с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), стала серьезной угрозой для жизни и здоровья населения и заставила пересмотреть арсенал имеющихся механизмов поддержания благополучия российского общества.

Одним из наиболее эффективных способов реагирования государства на нарушение нормальной санитарно-эпидемиологической обстановки выступают меры юридической ответственности, применяемые к лицам, пренебрегающим требованиями, установленными в законе. Примечательно, что действующее уголовное законодательство в единственной норме предусматривает ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил при условии наступления конкретных неблагоприятных последствий (массовое заболевание, смерть человека и т.д.). Основной массив нарушений в данной сфере приходится на административно-правовую юрисдикцию, что требует тщательного исследования особенностей и проблем реализации административной ответственности в области нарушения санитарно-эпидемиологических требований в Российской Федерации (далее – РФ).

Обозначенным вопросам в современном научном сообществе уделено недостаточно внимания. Большинство имеющихся исследований посвящены общей характеристике правового регулирования данной сферы [2] и, как правило, носят неактуальный характер [3; 4]. Единичные труды освещают особенности административно-правового регулирования обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в отдельных областях жизни общества. Например, Л.В. Павлова в качестве объекта исследования рассматривает учреждения и органы уголовно-исполнительной системы [5], С.И. Фёклин – сферу образования [6] и т.д.

Другой важнейший вопрос, фактически проигнорированный на страницах современных научных исследований, связан с разработкой и реализацией в субъектах РФ региональных программ по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которые, как представляется, в нынешних условиях выступают одним из эффективных механизмов борьбы с пандемией. Основная масса исследований, как правило, связана с реализацией ведомственных программ в данной сфере [7; 8].

Вместе с тем в научной среде отсутствует единое, комплексное исследование, отражающее современные проблемы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в условиях противодействия новой коронавирусной инфекции.

Вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия российского населения актуализируются на фоне активного противодействия распространению на территории РФ новой коронавирусной инфекции. Первые вспышки заболеваемости в российских регионах потребовали немедленного реагирования со стороны не только исполнительной, но и законодательной власти. В апреле 2020 г. норма, предусматривающая ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пополнилась двумя новыми квалифицированными составами, связанными с уклонением от выполнения санитарных правил в условиях чрезвычайной ситуации, а также при угрозе ее возникновения.

Высокий рост заболеваемости среди российского населения спровоцировал резкий скачок регистрируемых по соответствующим статьям Кодекса об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) деликтов, о чем свидетельствуют данные официальной статистики

Таблица №1.

Год	2016 г.	2017 г.	2018 г.	2019 г.	2020 г.
Количество рассмотренных дел об административных правонарушениях за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия (ст.6.3-6.6. КоАП РФ)	15429	13838	13374	11711	60941
Количество лиц, подвергнутых административному наказанию за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия (ст.6.3-6.6. КоАП РФ)	12845	11319	11238	9735	36992

Таблица 1. Статистика административных правонарушений за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия за 2016-2020 гг. [9].

Анализ представленных статистических данных за пятилетний период говорит о бурном росте административных правонарушений в рассматриваемой сфере в 2020 году (показатели регистрации почти в 4,5 раза превысили среднюю «норму» правонарушений по ст.6.3-6.6 КоАП РФ). Подобные факты свидетельствуют об увеличении активности среди правонарушителей, что требует повышенного внимания к вопросам противодействия нарушениям санитарно-эпидемиологических норм и заставляет детально рассмотреть проблемы, возникающие в данной сфере.

Прежде всего, речь идет о необходимости пересмотра средств и методов противодействия нарушениям в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Представляется возможным утверждать, что залогом успешной борьбы с тем или иным негативным явлением является оптимизация и обновление способов его искоренения. Непростая эпидемиологическая обстановка, сложившаяся в стране более двух лет назад и продолжающаяся в наши дни, требует ужесточения механизмов по противодействию многочисленным нарушениям санитарных и гигиенических норм.

Анализируя статистические показатели регистрируемых правонарушений, динамику роста заболеваемости по стране и ряд иных факторов, отметим, что российские граждане нередко пренебрегают предписанными правилами ввиду относительной мягкости применяемых к ним санкций. К примеру, для многим правонарушителей уплата штрафа (который по статистике является самым «популярным» административным наказанием, назначаемым по ст. 6.3-6.7 КоАП РФ[9]) давно стала обыденной процедурой, что рождает у виновного чувство безнаказанности и заставляет вновь прибегать к нарушению закона. Соответственно, цель административного наказания в виде предупреждения новых правонарушений, прописанная в ст.3.1 КоАП РФ, становится недостигнутой.

Не умаляя правовой потенциал и значимость штрафа как вида административного наказания, отметим, что для рассматриваемой группы правонарушений, общественная опасность которых «зашкаливает» в условиях современной эпидемиологической обстановки, необходимы более радикальные санкции. В данном аспекте видится перспективной идея распространения на деяние, предусмотренное ст. 6.3 КоАП РФ, административной юрисдикции.

В предлагаемом варианте повторное нарушение нормы, закрепленной в рамках ст. 6.3 КоАП РФ, совершенное в течение года, будет наказываться в порядке уголовного законодательства. В частности, видится целесообразным дополнить УК РФ статьей 236¹ «Нарушение лицом, подвергнутым административному наказанию, законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения». Полагаем, что перспективный по своему характеру институт административной преюдиции представляется наиболее оптимальным и результативным средством совершенствования ответственности за несоблюдение санитарно-эпидемиологических правил, которое позволит существенно снизить массовые правонарушения в данной сфере.

Существенную помощь механизму административно-правового противодействия нарушениям санитарно-эпидемиологических норм способны оказать региональные меры, направленные на поддержание нормальной эпидемиологической среды обитания. Зачастую мероприятий, проводимых на федеральном уровне, оказывается недостаточно, ведь эффективное решение любой проблемы предполагает постоянное, системное и качественное взаимодействие всех заинтересованных субъектов. В первую очередь, речь идет о реализации в российских регионах программ по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Согласно официальным данным в 2020 году в субъектах РФ в данной сфере было утверждено более 5700 региональных программ (к сравнению, в 2013 году количество подобных программ доходило почти до 9000[1]). При этом большинство реально принятых в 2020 году решений (31%) связаны с вопросами улучшения качества питьевого водоснабжения населения в регионах[1].

Представляется, что в условиях непростой эпидемиологической обстановки в стране необходимо не только активизировать деятельность по принятию региональных программ в рассматриваемой области, но и пересмотреть приоритетные направления их реализации. В частности, на уровне субъектов РФ следует уделять особое внимание вопросам противодействия распространению коронавирусной инфекции. Речь идет о реализации комплекса последовательных и системных мер, ориентированных на особенности конкретного региона. Планомерное и последовательное принятие и претворение в жизнь подобных региональных программ позволит снизить нагрузку на административный аппарат и сократить количество правонарушений в данной сфере (ст.6.3-6.6 КоАП РФ), ведь гораздо эффективнее предотвратить проблему, чем бороться с её последствиями.

Следует отметить, что при разработке обозначенных региональных программ необходимо учитывать ряд факторов, среди которых состояние среды обитания региона, актуальные проблемы в области эпидемиологии и гигиены, проблемы и риски реализации конкретных мероприятий и многие другие обстоятельства. Однако органы субъектов РФ, уполномоченные разрабатывать и принимать подобные программы, не всегда имеют в распоряжении необходимую и достоверную информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке и не обладают знаниями, достаточными для выбора необходимых методов и средств нормализации такой обстановки.

Как представляется, непосредственное участие в составлении таких региональных программ должны принимать органы, основная деятельность которых направлена на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия отечественного населения. Речь идёт о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Деятельность указанного федерального органа носит довольно широкий и разносторонний характер и сводится к выполнению двух основных функций:

1. защита прав потребителей;
2. контроль и надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения РФ.

Рассматривая последнюю функцию, необходимо отметить, что Роспотребназдору законом предоставлены многочисленные полномочия, направленные на достижение благоприятных условий жизнедеятельности населения. Иначе говоря, основная задача рассматриваемого субъекта сводится к охране здоровья российских граждан. В свою очередь, средством обеспечения такой охраны выступает предупреждение, обнаружение, а также пресечение случаев нарушения санитарно-эпидемиологических норм [10, с. 653].

Однако, среди законодательно закрепленных полномочий Роспотребназдора на сегодняшний день отсутствует право на участие в разработке вышеуказанных региональных программ, что представляется серьёзным законодательным упущением. Целесообразно говорить о том, что неудовлетворительное состояние охраны здоровья населения, характерное для подавляющего большинства российских регионов, предопределяет необходимость непосредственного участия Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в данных вопросах. Перспективным направлением развития в данной области, на наш взгляд, является предоставление Роспотребнадзору возможности принимать участие в деятельности, связанной с разработкой и принятием региональных программ по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что целесообразно отразить нормах раздела II Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Необходимость наделения указанного федерального органа новым полномочием обусловлена рядом объективных причин.

Во-первых, выступая общероссийским «центром» поддержания нормальной эпидемиологической обстановки в стране, Роспотребназдор способен объективно оценить текущие проблемы конкретного субъекта. Так, ежегодно данный орган готовит доклад, в котором детально, по многим параметрам оценивает состояние санитарно-эпидемиологического благополучия как в целом по стране, так и по регионам. В частности, ведомство осуществляет постоянный мониторинг состояние среды обитания российского населения, анализ заболеваемости и санитарной охраны в РФ, проводит ряд научных исследований в сфере гигиены и эпидемиологии и т.д.

Во-вторых, без участия Роспотребназдора субъектам РФ довольно проблематично самостоятельно разрабатывать региональные программы по защите санитарно-эпидемиологической среды. Основная сложность связана с тем, что на уровне конкретной территориальной единицы трудно сопоставить ряд факторов, которые должны ложиться в основу составления указанных программ. Речь идет об объеме распределения финансовых средств, выделенных на реализацию региональных программ, социально-экономическом развитии субъектов, особенностях их демографии и прочих значимых показателях. Вместе с тем Роспотребназдор как федеральный орган имеет в распоряжении указанную информацию и уполномочен осуществлять программно-целевое планирование, что является его значительным преимуществом над его региональными представительствами.

В-третьих, современные неблагоприятные условия существования российского общества, обусловленные распространением новой коронавирусной инфекции, требуют активной поддержки регионов со стороны федерального центра. Одной из оптимальных форм такой поддержки, на наш взгляд, будет выступать полномочие Роспотребнадзора по разработке и принятию региональных программ, выступающих для субъектов РФ важнейшим механизмом охраны и поддержания здоровья населения.

Важно отметить, что мероприятия по санитарно-эпидемиологической защите населения, осуществляемые в рамках региональных программ, должны подкрепляться соответствующей финансовой поддержкой. На необходимость проведения мер по поддержке региональной экономики в условиях пандемии указывает и М.В. Мильчаков, сделавший вывод о неудовлетворительном финансовом состоянии бюджетов субъектов РФ [11, с. 29].

Безусловно, не все российские регионы оказались готовы справиться с рядом проблем, возникших в связи с распространением новой инфекции. К наиболее острым из них можно отнести нехватку средств индивидуальной защиты, аппаратов ИВЛ, количества медицинских учреждений и койко-мест для размещения инфицированных, кадровый дефицит врачей-инфекционистов.

Отдельный блок проблем связан с тяжелейшими условиями труда медицинских работников, а также с фактическим неполучением обещанных государством выплат сотрудникам «красных зон». Ярким примером может стать ситуация, произошедшая в Севастополе в августе 2020 года, когда медицинским работникам оказались вовремя не выплачены положенные им средства за работу с пациентами, зараженными коронавирусной инфекцией. Причиной такой задержки региональные власти назвали нехватку средств городского бюджета [12]. Аналогичные проблемы наблюдались также в Курганской, Орловской и Челябинской областях, Пермском крае и в иных субъектах РФ.

Наиболее оптимальный выход из сложившейся, довольно проблематичной ситуации, наблюдаемой в ряде регионов РФ, связан с острой необходимостью координации и усиления взаимодействия российских субъектов с федеральным центром. В условиях продолжающейся в стране на протяжении нескольких лет чрезвычайной ситуации на фоне эпидемиии коронавирусной инфекции следует проводить совместные мероприятия по минимизации рисков заражения, профилактике заболеваемости, а также осуществлять приоритетное финансирование мероприятий по борьбе с пандемией. Особое внимание, как представляется, стоит уделить финансовой поддержке региональных программ, принимаемых властями субъектов РФ.

Современное состояние обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в РФ характеризуется наличием ряда организационных и правовых трудностей. Пандемия коронавирусной инфекции стала серьезным неблагоприятным фактором, который потребовал существенного пересмотра структуры, механизма, форм обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения страны, а также обновления законодательства в данной сфере. Политические и социальные реалии современного времени продиктовали необходимость формирования нового взгляда на правовое регулирование санитарно-гигиенического благополучия российских граждан.

Среди перспективных направлений дальнейшего развития указанной области можно выделить следующие:

во-первых, установление в отношении деяния, предусмотренного ст. 6.3 КоАП РФ, административной преюдиции с одновременным закреплением в УК РФ новой нормы (ст.236¹УК РФ);

во-вторых, активизация принятия региональных программ в данной области с одновременным наделением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребназдора) полномочия по участию в разработке и принятии таких программ;

в-третьих, координация и усиление взаимодействия российских субъектов с федеральным центром по вопросам противодействия новой коронавирусной инфекции, включая усиление финансовой поддержки региональных программ, принимаемых субъектами РФ.

Грамотное и последовательное претворение в жизнь предложенных рекомендаций позволит вывести борьбу с пандемией на новый уровень, а также оптимизировать механизм административно-правового регулирования санитарно-гигиенического благополучия населения, сделав его более гибким и эффективным.

REFERENCES

1. Gosudarstvennyj doklad «O sostoyanii sanitarno-epidemiologicheskogo blagopoluchiya naseleniya v Rossijskoj Federacii v 2020 godu». – URL: https://www.rospotrebnadzor.ru/upload/iblock/5fa/gd-seb_02.06-_s-podpisyu_.pdf (data obrashcheniya: 21.02.2022). – Tekst: elektronnyj.

2. Borzenkova, E. A. Obshchaya harakteristika administrativnoj otvetstvennosti za pravonarusheniya, posyagayushchie na zdorov’e, sanitarno-epidemiologicheskoe blagopoluchie naseleniya i obshchestvennuyu nravstvennost’ / E.A. Borzenkova // Molodoj uchenyj. – 2021. – № 46 (388). – S. 138-140. – Tekst: neposredstvennyj.

3. Aliev, T.T. Ponyatie i soderzhanie administrativnoj otvetstvennosti za narushenie sanitarno-epidemiologicheskogo zakonodatel’stva / T.T. Aliev, L.M. Melezhik // Sovremennoe pravo. – 2007. – №12. – S.80-83. – Tekst: neposredstvennyj.

4. Stefanivskaya, O.A. Osobennosti administrativnoj otvetstvennosti za narushenie zakonodatel’stva v oblasti obespecheniya sanitarno-epidemiologicheskogo blagopoluchiya naseleniya / O.A. Stefanivskaya // Policejskoe pravo. – 2008. – №1(11). – S. 91-93. – Tekst: neposredstvennyj.

5. Pavlova, L.V. Ob administrativnoj otvetstvennosti za narushenie zakonodatel’stva v oblasti obespecheniya sanitarno-epidemiologicheskogo blagopoluchiya naseleniya v uchrezhdeniyah i organah ugolovno-ispolnitel’noj sistemy / L.V. Pavlova // Vedomosti UIS. – 2017. – №8 (183). – S. 40-43. – Tekst: neposredstvennyj.

6. Fyoklin, S.I. Otvetstvennost’ za narusheniya sanitarno-epidemiologicheskogo zakonodatel’stva v sfere obrazovaniya / S.I. Fyoklin // Narodnoe obrazovanie. – 2011. – №9. –S. 140-145. – Tekst: neposredstvennyj.

7. Gajdarov, G.M. Effektivnost’ programmno-celevogo planirovaniya po obespecheniyu sanitarno-epidemiologicheskogo blagopoluchiya naseleniya i zashchity prav potrebitelej v sub»ekte Federacii / G.M. Gajdarov, T.I. Alekseevskaya, O.YU. Sofronov // Zdravoohranenie RF. – 2017. –№5. – S. 241-249. – Tekst: neposredstvennyj.

8. Kitaeva, E.A. Obzor mezhvedomstvennyh programm po ohrane zdorov’ya naseleniya / E.A. Kitaeva // Menedzher zdravoohraneniya. – 2019. – №10. – S. 42-47. – Tekst: neposredstvennyj.

9. Sudebnaya statistika RF. Administrativnye pravonarusheniya. – URL: http://stat.api-press.rf/stats/adm/t/31/s/1 (data obrashcheniya: 24.02.2022). – Tekst: elektronnyj.

10. Krasova, T. V. Nekotorye voprosy pravovogo regulirovaniya funkcij Rospotrebnadzora / T.V. Krasova // Molodoj uchenyj. – 2015. – № 3 (83). – S. 652-655. – Tekst: neposredstvennyj.

11. Mil’chakov, M.V. Realizaciya nacional’nyh proektov v regionah v usloviyah protivodejstviya koronavirusnoj infekcii / M.V. Mil’chakov // Finansovyj zhurnal. – 2020. – №3. – S. 28-47. – Tekst: neposredstvennyj.

12. SMI uznali o nevyplate medikam koronavirusnyh nadbavok v Sevastopole. – URL: https://www.rbc.ru/society/12/08/2020/5f342ef39a7947f5e9ea59f7 (data obrashcheniya: 26.02.2022). – Tekst: elektronnyj.