PROCEDURAL FEATURES OF CONSIDERATION OF ADMINISTRATIVE CASES ON CHALLENGING NORMATIVE LEGAL ACTS AND ACTS CONTAINING EXPLANATIONS OF THE LEGISLATION AND POSSESSING NORMATIVE PROPERTIES

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ РАЗЪЯСНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ОБЛАДАЮЩИХ НОРМАТИВНЫМИ СВОЙСТВАМИ

JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,

SECTION PUBLIC LEGAL (STATE LEGAL) SCIENCES

Publication text (PDF)

UDK: 342.9

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

Popov S. V., Crimean Federal University. IN AND. Vernadsky

TYPE: Article

PAGES: from 161 to 169

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: administrative legal proceedings, administrative case; normative legal acts, features of consideration, contestation.

ABSTRACT (ENGLISH):

The article discusses some procedural features of the consideration of administrative cases on contesting normative legal acts and acts containing clarifications of the legislation and having normative properties. Separate attention is paid to the analysis of scientific research on the definition of the concept of a normative legal act. In addition, based on the analysis of scientific literature, judicial practice, the signs of a normative legal act are highlighted. The stated procedural features of the consideration of administrative cases on contesting normative legal acts indicate that the legislator defines the active participation of the court in the consideration of the case as the most important means of proof in administrative proceedings, in particular broad powers to demand and identify evidence. Analysis of judicial practice indicates the important role of the prosecutor in consideration of administrative cases on contesting normative legal acts, because it is this subject that is entrusted with the task of studying the case materials in detail, analyzing legislation and judicial practice on disputable legal relations.

Принятие Кодекса административного судопроизводства обусловило появление новых правоотношений, которые связаны с разрешением различных категорий административных дел. Административные дела об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, не являются исключением.

Согласно сведениям, размещенным на сайте официального интернет-портала правовой информации «garant.ru», в 2021 г. было принято 505 федеральных законов. Подавляющее большинство законов 2021 года было направлено на изменение ранее принятых (461 из 505). Так, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях за год было внесено 42 поправки, в Налоговый кодекс – 24, в Земельный кодекс –  22, в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» – 20. При этом в течение трех последних лет (2019–2021 гг.) более десяти изменений внесено в 78 федеральных законов. Ежегодно, органами власти только федерального уровня принимается более 10 тыс. нормативных правовых актов [1]. Кроме того, по состоянию на 20 сентября 2019 г. в федеральный регистр включено более 8 млн муниципальных актов, из них действующих 6 млн 441 тыс. Уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в 194 658 муниципальных актах (3% от числа действующих) выявлены противоречия с федеральным и региональным законодательством, а также уставами муниципальных образований. За последние 5 лет федеральный регистр пополнился более чем на 4 млн 493 тыс. муниципальных актов [2].

Указанные статистические данные обуславливают значительное количество административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. В соответствии с отчетом о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции в 2020 году было рассмотрено 5239 административных дел по данной категории [3]. Коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в 2021 г. рассмотрела и вынесла решение по 186 административным делам об оспаривании нормативных актов (187 – годом в 2020 г). Только в 3,5% случаев ВС постановил их отменить (6 решений).

Анализ судебной практики показывает, что основными категориями дел являлись дела об оспаривании нормативных правовых актов: в сфере тарифного регулирования; дела о признании недействующими документов территориального планирования и градостроительного зонирования; дела об оспаривании перечней объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость. Также, предметом оспаривания по отмененным решениям являлись Правила благоустройства и санитарного содержания территорий; схемы расположения нестационарных торговых объектов; положения, регулирующие деятельность муниципальных и иных служащих; нормативные правовые акты в сфере имущественных и земельных отношений, а также в сфере охраны природы; и иные категории дел [4]. Например, решением Красноярского краевого суда от 25.08.2021 по административному иску прокурора края признаны противоречащими федеральному законодательства положения решения Байкитского сельского Совета депутатов от 30.07.2014 № 3-377 «О контрольно-счётном органе села Байкит» в части отнесения контрольно-счётного органа села к подразделениям Совета депутатов, что не соответствует нормам ст. ст. 34, 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» о самостоятельности и функциональной независимости контрольно-счётного органа (дело № 3а-628/2021).

Рассматривая процессуальные особенности рассмотрения данной категории дел, следует отметить, что предметом спора, является, нормативный правовой акт. В юридической литературе сложилось множество определений нормативного правового акта. Авторский коллектив учебного пособия «Административное судопроизводство» под редакцией В. В. Лаврова отмечают, что нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой – общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение [5, c. 31].

В.А. Кирсанов в диссертационном исследовании «Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов» нормативный правовой акт определяет как: «правовой акт, принимаемый органами государственной власти и местного самоуправления, направленный на установление, изменение или отмену юридических норм, содержащий в себе юридическую норму, т.е. имеющий неконкретного адресата и рассчитанных на неоднократное применение вне зависимости от возникновения или прекращения конкретных правоотношений [6, c. 29].

Несколько иную позицию высказывает А.Г. Галимов в исследовании «Понятие нормативного правового акта в юридической науке и практике в контексте принципа законности». Ссылаясь на научные позиции, автор определяет нормативный правовой акт как: «письменный юридический документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом, народом), имеющий официальный характер и обязательную силу, содержащий нормы права, выражающий властные веления, в том числе по установлению, изменению или отмене правовых норм, и направленный на регулирование общественных отношений посредством публичноправовых процедур» [7].

Однако, мы поддерживаем позицию Ю.Г. Насонова, А.В. Басова которые определяют нормативный правовой акт как изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, направленные на урегулирование общественных интересов, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом [8, c. 35-36; 9, c. 20].

Базируясь на научных позициях относительно определения понятия «нормативный правовой акт», а также на актах судебного толкования можно выделить следующие признаки нормативного правового акта: разработка и принятие осуществляется в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; данные нормы рассчитаны на неоднократное применение; данные нормы направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; официальное опубликование. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Анализ судебной практики показывает, что при разработке и принятии нормативных правовых актов, уполномоченные органы не всегда учитывают указанные признаки. Например, решением Самарского областного суда от 30.08.2021, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 07.12.2021, удовлетворено административное исковое заявление заместителя прокурора области к правительству Самарской области о признании недействующим в части распоряжения Правительства Самарской области от 03.11.2015 № 888-р «Об утверждении регламента деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара» (далее – Распоряжение № 888-р). Обращаясь с таким заявлением в суд, заместитель прокурора области указал, что вопреки требованиям федерального законодательства (части 5.1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»), п. 2 Распоряжения № 888-р наделяет государственное бюджетное учреждение Самарской области «Центр размещения рекламы» правом размещать рекламные конструкции с последующим заключением с третьими лицами договоров на размещение рекламно-информационных материалов на них без проведения торгов. Возражая против удовлетворения заявленных требований, административный ответчик, в том числе указал, что распоряжение не является нормативным правовым актов и не подлежит оспариванию в порядке, установленным главой 21 КАС РФ [10].

Вместе с тем, распоряжение обладает признаками нормативного правового акта, поскольку утверждено уполномоченным органом в установленном законом порядке, содержит обязательные правила и рассчитано на неоднократное применение, в том числе неопределенным кругом лиц. С указанными доводами, изложенными в административном исковом заявлении, согласился суд первой инстанции и рассмотрел административное дело в порядке, установленном главой 21 КАС РФ.

Кроме того, при определении признаков нормативного правового акта следует руководствоваться Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в котором определено, что: «признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом».

Также, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ [13].

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Продолжая анализ, отметим, что установление подсудности административных дел об оспаривании ненормативных актов осуществляется в соответствии со следующими правилами:

– Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Центрального банка РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций (п. 1 ст. 21 КАС РФ).

Важным достижением стало закрепление в КАС РФ возможности оспаривания в Верховном Суде РФ в порядке административного судопроизводства актов содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, Центрального банка РФ, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования (п. 1.1 ст. 21 КАС РФ) [14].

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований [14].

Относительно районных судов отметим, что в соответствии со ст. 19 КАС РФ районные суды рассматривают подведомственные административные дела, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением тех, которые отнесены к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, судов субъектов Российской Федерации, военных судов.

Следует отметить, что на сегодня нельзя недооценить важность и своевременность принятия указанного выше Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в котором разрешены спорные вопросы относительно определения подсудности данной категории дел. Итак, решая вопрос о полномочиях судов по рассмотрению заявления об оспаривании нормативного правового акта, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке на соответствие которому ставится вопрос в заявлении.

При этом следует иметь в виду, что суды не рассматривают дела об оспаривании:

– решений межгосударственных органов на предмет их соответствия международным договорам Российской Федерации (например, решений Евразийской экономической комиссии или их отдельных положений по основаниям противоречия Договору о Евразийском экономическом союзе и (или) международным договорам в рамках Союза);

– актов Президента Российской Федерации или Правительства РФ по основаниям их противоречия федеральным законам в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ;

– конституций и уставов субъектов РФ, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ;

– законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции РФ [13].

При наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда субъекта РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку в указанном случае в соответствии с ч. 1,3 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и на основании законодательства субъекта Российской Федерации рассмотрение этих дел отнесено к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ (ч. 5 ст. 208 КАС РФ). Вместе с тем, если в субъекте РФ такой суд не создан рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции [13].

Важно отметить, что одним из субъектов имеющим право участвовать в рассмотрении данной категории дел является прокурор. В соответствии с КАС РФ, ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», приказом Генерального прокурора РФ от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» прокурор может быть инициатором данного административного дела, т.е. обратиться в суд с административным исковым заявлением, а также, дать заключение по административному делу.

Основными задачами участвующего в административном судопроизводстве прокурора считаются: защита и реальное восстановление нарушенных прав, законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также обеспечение законности на всех стадиях судопроизводства.

Проверяя нормативные правовые акты в порядке административного судопроизводства, в соответствии со ст. 213 КАС РФ выясняется:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Делая вывод, следует отметить, что изложенные процессуальные особенности рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов свидетельствуют о том, что в качестве важнейшего средства доказывания в административном судопроизводстве законодателем определено активное участие суда в рассмотрении дела, в частности широкие полномочия по истребованию и выявлению доказательств. Справедливо отмечает С. Б. Тимошинова, указывая, что: представляется справедливым заметить, что, с одной стороны, такое расширение полномочий суда, безусловно, прогрессивно; с другой – иные новеллы КАС РФ могут поставить «слабую» сторону в административном судопроизводстве в затруднительное положение, что в свою очередь, безусловно, требует устранения неточностей законодательных формулировок и разъяснения по вопросам практического использования новелл КАС РФ [15].

Анализ судебной практики свидетельствует о важной роли прокурора в рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, ведь именно на данного субъекта возложена задача по детальному изучению материалов дел, анализе законодательства и судебной практики по спорным правоотношениям.

REFERENCES

1. CHislo prinyatyh v 2021 godu zakonov okazalos’ minimal’nym za poslednie pyat’ let [Elektronnyj resurs] URL: https://www.garant.ru/company/about/press/news/1527116/ (data obrashcheniya: 05.07.2022).

2. Obzor praktiki vedeniya federal’nogo registra municipal’nyh normativnyh pravovyh aktov za 2019 god [Elektronnyj resurs] URL: http://pravo.minjust.ru/sites/default/files/documents/obz_praktiki_vedeniya_2019.pdf (data obrashcheniya: 05.07.2022).

3. Otchet o rabote sudov obshchej yurisdikcii po rassmotreniyu grazhdanskih, administrativnyh del po pervoj instancii v 2020 godu [Elektronnyj resurs] URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=5671 (data obrashcheniya: 05.07.2022).

4. Statistika Verhovnogo suda — 2021: glavnye cifry [Elektronnyj resurs] URL: https://www.vsrf.ru/press_center/mass_media/30812/(data obrashcheniya: 05.07.2022).

5. Administrativnoe sudoproizvodstvo : uchebnoe posobie / S. L. Basov, N. A. Vasil’chikova, I. I. Golovko, O. A. Gureeva, E. R. Islamova ; otv. red. V. V. Lavrov. – Sankt-Peterburg : Sankt-Peterburgskij yuridicheskij institut (filial) Akademii General’noj prokuratury Rossijskoj Federacii, 2017.

6. Kirsanov V.A. Teoreticheskie problemy sudoproizvodstva po osparivaniyu normativnyh pravovyh aktov: dis. … kand. yurid. nauk. – M., 2001.

7. Galimov A. G. Ponyatie normativnogo pravovogo akta v yuridicheskoj nauke i praktike v kontekste principa zakonnosti // VEPS. 2012. №4. [Elektronnyj resurs]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-normativnogo-pravovogo-akta-v-yuridicheskoy-nauke-i-praktikev-kontekste-printsipa-zakonnosti (data obrashcheniya: 14.06.2022).

8. Uchastie prokurora v administrativnom sudoproizvodstve: pravovoe

regulirovanie i pravoprimenitel’naya praktika: posobie / [YU.G. Nasonov i dr.]; Gen. prokuratura Ros. Federacii; Akad. Gen. prokuratury Ros. Federacii. – M., 2017.

9. Uchastie prokurora v administrativnom sudoproizvodstve: uchebnoe posobie / N.V. Subanova, N.N. Kolyuka, A.V. Basov. – Simferopol’ : Krymskij yuridicheskij institut (filial) Universiteta prokuratury Rossijskoj Federacii. 2020. – 70 s.

10. Obzor sudebnoj praktiki Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii № 2 (2021)», utverzhdennyj Prezidiumom Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii 10 noyabrya 2021 [Elektronnyj resurs]. URL: http://supcourt.ru/documents/practice/30502/ (data obrashcheniya 22.05.2022).

11. Otvety SK po grazhdanskim delam Verhovnogo Suda RF na voprosy sudov po primeneniyu norm Grazhdanskogo processual’nogo kodeksa Rossijskoj Federacii : utv. Prezidiumom Verhovnogo Suda RF 24 marta 2004 g. [Elektronnyj resurs]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1677437/#ixzz5quIniIIY (data obrashcheniya 10.06.2022).

12. Opredelenie Konstitucionnogo Suda RF ot 2 marta 2006 g. № 58-O «Po zhalobe grazhdanina Smerdova Sergeya Dmitrievicha na narushenie ego konstitucionnyh prav chast’yu pervoj stat’i 251 Grazhdanskogo processual’nogo kodeksa Rossijskoj Federacii» [Elektronnyj resurs]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1679100/#ixzz5quLtEx2A (data obrashcheniya 12.06.2022).

13. Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 25.12.2018 № 50 «O praktike rassmotreniya sudami del ob osparivanii normativnyh pravovyh aktov i aktov, soderzhashchih raz»yasneniya zakonodatel’stva i obladayushchih normativnymi svojstvami» [Elektronnyj resurs]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_314764/ (data obrashcheniya 11.06.2022).

14. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federacii ot 08.03.2015 № 21-FZ [Elektronnyj resurs]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_176147/ (data obrashcheniya 10.06.2022).

15. Timoshinova S. B. Sudebnyj kontrol’ za zakonnost’yu reshenij, dejstvij (bezdejstviya) organov publichnoj vlasti i organizacij, nadelennyh publichnymi polnomochiyami: vozmozhnosti dokazyvaniya // ZHurnal administrativnogo sudoproizvodstva. 2019. № 1. S. 24-30.