LEGAL ISSUES OF THE ACTIVITIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES OF THE REPUBLIC OF CRIMEA IN THE PROVISION OF SERVICES TO THE POPULATION: ASSESSMENT OF EFFICIENCY AND WAYS OF IMPROVEMENT
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
SECTION CIVIL LAW; BUSINESS LAW; FAMILY LAW; INTERNATIONAL PRIVATE LAW; CIVIL PROCESS; LABOR LAW; LAW OF SOCIAL SECURITY
UDK: 342.55
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Sibileva A.Yu., Crimean Federal University. V. I. Vernadsky
TYPE: Article
DOI:
https://doi.org/10.37279/2413-1733-2021-7-4-367-374
PAGES: from 367 to 374
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: local government bodies, municipal services, the principle of one window, your control, assessment of the quality of services provided, digital reforms, electronic database, logistics, publication of a municipal legal act, personal data.
ABSTRACT (ENGLISH):
This study examines and analyzes the concept and essence of the provision of municipal services, both on the territory of the Russian Federation as a whole, and, in relation to certain issues, in the Republic of Crimea. An acquaintance is carried out and a statistical analysis of the data contained on the Internet resource «Your Control» is carried out, according to information provided by the residents of Crimea, as a result of which three problematic aspects were identified in the provision of services to the population. The first of them concerns the issues of providing municipal services in order to implement the principle of «one window». A normative definition of this principle is given, as well as an assessment of the effectiveness of its short existence is carried out. The second problematic issue is the provision of municipal services in digital (electronic) format. In addition to the banal shortcomings of the appropriate level of technical support, attention is drawn to general legal shortcomings. And the third problem is the procedure for obtaining information regarding the official publication of newly adopted municipal legal acts. As a result of the study, possible options for improving the current legislation in the selected area were proposed.
В соответствии с положениями Основного закона Российская Федерация является демократическим и правовым государством. Обширная территория и неравномерно сформировавшаяся плотность населения обусловили имеющееся ныне административно-территориальное устройство и необходимость в функционировании законодательных и исполнительных органов различного уровня. Так, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [1].
Органы местного самоуправления являются важным составляющим элементом всей совокупной управленческой системы. Отдельным преимуществом данных органов является реализация прямой взаимосвязи власти и народа. Учитывая тот факт, что единственным источником власти в России выступает ее многонациональный народ, налицо повышенный уровень ответственности за реализацию возложенных на органы местного самоуправления задач. В связи с чем, последние обладают целым комплексом присущих только им компетенций. Повышенная значимость изучаемой управленческой структуры, а также комплекс проблем, с которыми сталкиваются граждане при попытке взаимодействия с ней, обуславливают актуальность рассматриваемой темы.
Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в различных сферах жизни. Наиболее наглядными выступают такие направления, как деятельность в сфере дорожного обеспечения, организация электро- и газоснабжения, благоустройство территорий, возможность взаимодействия населения по текущим вопросам с представительными органами и т.д. Все это в совокупном виде можно обозначить как «деятельность по оказанию услуг населению» (второе наименование «оказание муниципальной услуги»). Указанная терминологическая форма широко распространена и используется как в официальных правовых актах, так и в научно-доктринальной среде. Как можно отметить, в ряде источников предпринимаются попытки вывести собственное определение «деятельности по оказанию услуг населению». Так, распространено мнение, что оказание муниципальной услуги — это «деятельность органа местного самоуправления, которая начинается с обращения заявителя и заканчивается выдачей ему результата услуги» [2]. На наш взгляд, данная точка зрения является не только слишком обобщенной, но и неполной. Речь идет о возможном перечне мероприятий, не вписывающихся в рамки столь ограниченного круга действий, как, например, осуществление органами местного самоуправления ресурсного обеспечения, преследующего цель обусловить его достаточность, во исполнение основополагающих элементов функционирования экономики конкретного муниципального образования.
Законодатель в статье 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» указал, что под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, действительно следует понимать «деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения», однако, помимо этого, также обратил внимание на перечень действий по «решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами, …» [3]. В целом, законодательный подход видится достаточно удачным ввиду отсутствия ограничительных параметров к сопутствующим для подобного рода услуг видам деятельности (как, например, проектирование, осуществление необходимого объема закупок и т.д.).
Общеправовая тенденция государства федеративного типа — России — такова, что регулирование ключевых вопросов повсеместной реализации местного самоуправления реализуется, главным образом, по единому отработанному принципу, с учетом возможных территориальных особенностей отдельно взятого субъекта, о чем последние, как правило, указывают в своих локальных нормативных актах.
Республика Крым и город федерального значения Севастополь являются сравнительно новыми субъектами, вступившими в состав РФ в 2014 году. В связи с чем, именно местное самоуправление Крыма на всем протяжении переходного периода и, в отдельных вопросах, до сих пор сталкивается с проблемами реализации вопросов местного уровня в условиях соблюдения отлаженных десятилетиями общероссийских правовых механизмов. На текущий момент, а именно, на 2021 г уже разработано достаточно большое количество нормативных актов субъектового характера. Так, например, принят и ныне действует Закон Республики Крым «Об основах местного самоуправления в Республике Крым», в статьях которого закрепляется, что «местное самоуправление в Республике Крым – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами Республики Крым, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» [4]. Закон в определенной степени дублирует положения Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с учетом присущих новому субъекту особенностей, в частности, в отношении осуществления полномочий органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным Федеральным законом № 131 к вопросам местного значения и т.д.
На внедрение Крыма в российскую правовую среду были направлены большие усилия. Текущие результаты показывают, что слаженность правовых действий еще только набирает свои обороты и сталкивается с рядом трудностей, некоторые из которых обусловлены несовершенством нормативно-правовой базы, как уровня отдельно взятого субъекта, так и всего государства. В целях оперативного поиска образующихся проблем в сфере реализации процесса оказания услуг различной направленности населению, в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1284 от 12 декабря 2012 г., на текущий момент проводится работа по оцениванию самими гражданами эффективности деятельности «центров предоставления государственных и муниципальных услуг с учетом качества организации предоставления государственных и муниципальных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» [5].
Одним из составных элементов проводимой работы является недавно внедренный государственный проект под наименованием «Ваш контроль». Данный проект представляет собой электронную площадку в сети Интернет, в границах которой каждый желающий, получивший ту или иную муниципальную услугу, может оставить отзыв о результатах получения указанной услуги, ее качестве, степени исполнения, профессиональном уровне лиц, уполномоченных на оказание помощи в соответствующей сфере деятельности, а также высказать собственные пожелания либо претензии по реализуемым процессам. Стоит отметить, что площадка носит общегосударственный характер и направлена на сбор информации по всем субъектам РФ.
Нами был проведен анализ содержания отзывов и предложений граждан, получивших муниципальную услугу на территории Республики Крым. Первое, на что следует обратить внимание — это уровень оценивания качества предоставляемых услуг по региону. В целом, показатели действительно очень низкие и представляют собой порядка 1-2 баллов по пятибалльной шкале [6]. Что касается содержания оставленных отрицательных отзывов, их, с определенной долей условности, можно разделить на следующие ключевые направления:
1) Предоставление муниципальных услуг в порядке осуществления принципа «одного окна»;
2) оказание муниципальных услуг в цифровом (электронном) формате;
3) порядок получения информации касательно официального опубликования вновь принятых муниципальных правовых актов.
Все выделенные ключевые вопросы и проблемы обеспечения качественного уровня, выполняемых муниципальными органами власти услуг, нуждаются в комплексном правовом анализе.
Итак, первый из вопросов – предоставление муниципальных услуг в порядке осуществления принципа «одного окна».
В соответствии с положениями п.1 ст. 15 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» под принципом «одного окна» следует понимать определенный порядок предоставления государственной или муниципальной услуги, который «осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги…, а взаимодействие с органами…, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии» [3].
Данный принцип является сравнительно молодым и известным российскому праву с 2017 года. Законодатель преследовал цель максимально оградить граждан либо юридических лиц, не обладающих определенным объемом знаний и умений, от необходимости самостоятельно проходить каждый сопутствующий получению определенной услуги этап, как правило, заключающийся в необходимости прямого взаимодействия с большим количеством содействующих органов (что формировало огромные живые очереди без фактической возможности по их оптимизации) и/или заполнения внушительного количества заявлений, бланков и иных элементов совокупного документооборота (результат некомпетентности – большое количество процессуальных и материальных ошибок, значительно затягивающих процесс получения услуги). Сопутствующей целью выделялась возможность повышения уровня прозрачности действий должностных лиц при выполнении административных процедур. Как отмечал заместитель министра экономического ведомства России — Савва Шипов: «МФЦ должны стать не просто центрами услуг, а центрами коммуникации с органами власти, где гражданам может быть оказана квалифицированная помощь в их жизненной ситуации» [7].
И МФЦ действительно стал таким центром. Однако реализованные ныне механизмы их функционирования вызывают вопросы. Первое, на что обращают внимание граждане, получившие негативный опыт в использовании принципа «одного окна» – это отсутствие квалифицированной помощи от персонала МФЦ. Проблема заключается в отсутствии комплексного подхода в подготовке и обучении сотрудников в условиях отсутствия нормативно установленных критериев профессионального отбора.
На момент проводимого исследования на официальном сайте Многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг Республики Крым содержится информация касательно наличия вакансий в ГБУ РК «МФЦ», с указанием условий осуществления трудовой деятельности и требованиями к сотруднику соответственно. На наш взгляд, невозможно оставить без внимания следующее: требование к наличию «среднего специального образования (направления подготовки: юриспруденция, экономика, бухгалтерский учет и аудит, социология и социальные науки, средства массовой информации и библиотечное дело, сервис и туризм, педагогические науки) …» [8]. Альтернативой озвученным критериям указывается возможность наличия «высшего образования без предъявления требований к стажу работы».
Обратившись к содержанию и структуре деятельности МФЦ, должностным обязанностям сотрудников указанных учреждений, отметим, что, на текущий момент, те полномочия, которые работники МФЦ могут и должны реализовывать по моменту обращения за той или иной муниципальной услугой гражданина, представляют собой, в большинстве случаев, полноценную и, как подразумевается, квалифицированную юридическую помощь. Большинство сфер правового регулирования, в частности, в области земельных отношений, требуют наличия специальных знаний и навыков, в отсутствие которых предоставление качественной консультации не представляется возможным. В связи с чем, видится, что возможность приема на работу без обязательного наличия высшего образования и, что немаловажно, при наличии образования не соответствующего профиля, как например, библиотечное дело, сервис и туризм, является одной из первооснов порожденной проблематики некачественного уровня предоставления муниципальных услуг в порядке осуществления принципа «одного окна». Считаем необходимым и возможным, в рамках, например, акта регионального уровня (Республики Крым), а в последующем – и общефедерального, законодательно установить требование к наличию высшего образования по соответствующему направлению деятельности.
Второй проблемный вопрос – оказание муниципальных услуг в цифровом (электронном) формате. Эпоха цифровизации, с определенной долей условности, все более и более активно внедряется во все сферы общественной жизни, упрощая некоторые ее аспекты, но, одновременно, создавая трудности как технического, так и социально-правового характера. И, если ограниченные технические возможности выражаются, в целом, в недоступности сетей и каналов связи, устаревшей технике либо и вовсе ее отсутствии, как, например, ярко выраженной нехватке точек для оплаты государственных пошлин, и влекут за собой отсутствие физической возможности воспользоваться услугой, что разрешается очевидным увеличением финансирования в сторону материально-технического обеспечения, то вопросы социально-правового характера требуют грамотного подхода в совокупных действиях законодателя и специально уполномоченных органов.
Действующие ныне нормативные предписания активно перестраиваются вслед за текущим цифровым прогрессом. Но, как видится, иногда законодатель, вероятно, забывает, что предоставление определенного рода муниципальных услуг в ряде случаев окажется недостижимым для некоторых социальных групп населения. Вполне вероятны случаи отсутствия теоретических знаний и практических навыков в использовании электронных технологий. Зачастую данный пункт можно отнести к пожилому населению.
Также, как показывают приводимые в отзывах аргументы, многие граждане серьезно обеспокоены вопросом сохранности вносимых в электронную базу данных личного характера. И, стоит отметить, что такие опасения не безосновательны, т.к. уже известны неоднократные случаи утечки персональных данных граждан, хранящихся в электронных базах. Не стоит также забывать и об элементарном отсутствии финансово-технической возможности. Данную проблему необходимо решать комплексно.
В рамках проводимого законодательного реформирования считаем целесообразным обратить внимание на отдельные положения Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Непонимание и очевидные неудобства вызывает нормативное уточнение «за исключением случая, если на основании федерального закона предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется исключительно в электронной форме» [3], встречающееся в рамках пункта 6 статьи 4, пункта 3 статьи 5 и пункта 2 части 1 статьи 6 указанного закона. Что немаловажно, пункт 6 статьи 4 указывает на наличие основополагающего для данной сферы регулирования принципа, в соответствии с которым «возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя, за исключением случая, если на основании федерального закона предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется исключительно в электронной форме» [3]. Считаем, что указанная формулировка ограничивает право граждан на выбор формы получения государственных и муниципальных услуг, в связи с чем видится необходимость в исключении рассматриваемой части из содержания статей анализируемых правовых норм.
И третий анализируемый аспект – порядок получения информации касательно официального опубликования вновь принятых муниципальных правовых актов. В этом вопросе, напротив, законодатель несколько опасливо отнесся к цифровым реформам, по сей день не обратив внимание на необходимость дополнения ряда норм Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Политика расширения использования информационно-телекоммуникационных технологий в сфере местного самоуправления коснулась вопроса осуществления права на учреждение и использование сетевого издания для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений, заключаемых органами местного самоуправления. В результате в 2018 году был принят Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления», который и предоставил органам местного самоуправления указанное право.
Однако, положения Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как видится, в недостаточной степени учитывают эти изменения. В частности, содержание пункта 2 части 2 статьи 47: «Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании» [9]. Истолковывая смысл указанного, предполагается, что законодатель допускает опубликование муниципального правового акта на официальном уровне исключительно в форме периодического печатного издания, что, с учетом условий современности, может быть расценено как устаревшее. В связи с вышеизложенным, полагаем, что налицо необходимость внесения изменений в содержание пункта 2 части 2 статьи 47 Федерального закона № 131, в части следующего дополнения: «или первое опубликование в сети Интернет.
Подводя итог проделанной работе, отметим, что сфера деятельности муниципальных органов по оказанию услуг населению различного спектра на сегодняшний день действительно не стоит на месте, поэтапно развиваясь, обусловливая формирование разнообразных путей и способов выражения населением своей воли, а также его непосредственного участия в процессе. Как показало проведенное исследование, на текущий момент разработанные правовые механизмы, как и их законодательное оформление, еще несовершенны и нуждаются в дальнейшем исследовании.
1. «Konstituciya Rossijskoj Federacii» (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneniyami, odobrennymi v hode obshcherossijskogo golosovaniya 01.07.2020). — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/8c6502533e28841baf74c1068f88b162a5e9b4ea/. – Tekst: elektronnyj.
2. Kostina S.N. Processnyj podhod k organizacii deyatel’nosti organov mestnogo samoupravleniya po predostavleniyu municipal’nyh uslug / S.N. Kosstina, M.V. Kukarceva // Municipalitet: ekonomika i upravlenie. 2018. №2 (23). — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/protsessnyy-podhod-k-organizatsii-deyatelnosti-organov-mestnogo-samoupravleniya-po-predostavleniyu-munitsipalnyh-uslug.
3. Federal’nyj zakon ot 27.07.2010 N 210-FZ (red. ot 02.07.2021) «Ob organizacii predostavleniya gosudarstvennyh i municipal’nyh uslug». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023/b819c620a8c698de35861ad4c9d9696ee0c3ee7a/.
4. Zakon Respubliki Krym ot 21.08.2014 № 54 «Ob osnovah mestnogo samoupravleniya v Respublike Krym» — URL: http://crimea.gov.ru/content/uploads/files/mohelp/54-ZRK%20.pdf.
5. Postanovlenie Pravitel’stva RF № 1284 ot 12 dekabrya 2012 g. «Ob ocenke grazhdanami effektivnosti deyatel’nosti rukovoditelej territorial’nyh organov federal’nyh organov ispolnitel’noj vlasti (ih strukturnyh podrazdelenij) i territorial’nyh organov gosudarstvennyh vnebyudzhetnyh fondov (ih regional’nyh otdelenij) s uchetom kachestva predostavleniya gosudarstvennyh uslug, rukovoditelej mnogofunkcional’nyh centrov predostavleniya gosudarstvennyh i municipal’nyh uslug s uchetom kachestva organizacii predostavleniya gosudarstvennyh i municipal’nyh uslug, a takzhe o primenenii rezul’tatov ukazannoj ocenki kak osnovaniya dlya prinyatiya reshenij o dosrochnom prekrashchenii ispolneniya sootvetstvuyushchimi rukovoditelyami svoih dolzhnostnyh obyazannostej» — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139281/.
6. Vashkontrol’.ru: Oficial’nyj sajt. — URL: https://vashkontrol.ru/.
7. Ministerstvo ekonomicheskogo razvitiya RF: oficial’nyj sajt. Minekonomrazvitiya predlagaet sovershenstvovanie sistemy predostavleniya gosuslug v MFC. — URL: https://www.economy.gov.ru/material/news/minekonomrazvitiya_predlagaet_sovershenstvovanie_sistemy_predostavleniya_gosuslug_v_mfc.html .
8. Mnogofunkcional’nyj centr predostavleniya gosudarstvennyh i municipal’nyh uslug Respubliki Krym: oficial’nyj sajt. — URL: https://mfc.rk.gov.ru/ru/article/show/1434.
9. Federal’nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 01.07.2021) «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/f86befc64c4387997ffbe6ea6b2823fdb2821b38/ .
