THE BASIC RULES OF ROAD SAFETY IN THE DESIGN OF THE MECHANISM OF ADMINISTRATIVE COERCION
ОСНОВНЫЕ ПРАВИЛА ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В КОНСТРУКЦИИ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
SECTION PUBLIC LEGAL (STATE LEGAL) SCIENCES
UDK: 342.9
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Sergey V. L., Natalia S. R.
TYPE: Article
PAGES: from 115 to 123
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: basic rules, provision, safety, traffic, mechanism, administrative enforcement, legality, legal regulation, effective application, improvement.
ABSTRACT (ENGLISH):
The article presents the analysis and characteristics of the main directions of classification of traffic safety rules in the construction of the mechanism of administrative coercion. It is established that the development and improvement of the legal framework for ensuring road safety are a necessary and basic condition for the development of the system of ensuring the safety of the individual and the state as a whole.
It is emphasized that in order to create and maintain the necessary level of security of security facilities, it is necessary to develop a system of legal norms regulating relations in this area. Taking into account the legal content of regulatory prescriptions, it is proposed to divide generally binding rules in the field of road safety into four types: binding, prohibiting, permissive and advisory, which reflect the main ways of regulating the impact of rules on relations in the field of road traffic.
The article uses a number of methods of scientific research, in particular, analysis, synthesis, classification, formal-logical, comparative-legal, historical-legal, etc.
Достижение максимального уровня соблюдения всех законодательно прописанных правил во всех без исключения сферах жизнедеятельности современного общества, а также эффективное функционирование всего механизма государственной власти, в соответствие с Конституцией РФ, является приоритетной задачей развития российского государства. Среди основных элементов механизма обеспечения законности, современная правовая наука выделяют институт административного принуждения, эффективное применение которого обязательно приведет к повышению уровня законности в государстве, доверию граждан к правоохранительным органам, усилению общественной безопасности и общественного порядка в целом, и в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, в частности. Исходя из этого, исследование основных правил обеспечения безопасности дорожного движения и основных критериев их классификации в механизме обеспечения безопасности дорожного движения, является весьма актуальным вопросом.
В системе административно-правовых средств обеспечения безопасности дорожного движения, как известно, основное место занимают различные общеобязательные правила. Необходимо, прежде всего, отметить, что эти правила составляют определенную часть отрасли административного права, поэтому в комплексе им присущи все черты, присущие праву.
Общеобязательные правила, которые действуют на автотранспорте, являются необходимым и весьма важным организационно-правовым инструментом, без их регулирующего или охранного влияния невозможно осуществлять правильную организацию дорожного движения, обеспечивать соблюдение требований безопасности, а в целом – более эффективное его развитие. Их содержанию определяются границы должного поведения работников транспортных предприятий, их руководителей, граждан, представителей контрольно-надзорных органов, общественных формирований.
Правила предоставляют перечисленным субъектам права и устанавливают для них обязанности, а также предусматривают гарантии реализации этих прав и обязанностей. Иначе говоря, благодаря влиянию этих правил, создается надлежащий правовой режим на автотранспорте и в области дорожного хозяйства, который отвечает интересам государства, транспортных предприятий, учреждений, организаций и граждан [1, c. 34-36].
Чтобы выяснить сущность общеобязательных правил, касающихся обеспечения безопасности дорожного движения, чрезвычайно важно определить их признаки, специфические черты, которые позволяют выделить эти правила в отдельную группу. Основная особенность этих правил состоит в том, что они включают в себя санкции в виде мер административного наказания. Соблюдение общеобязательных правил обеспечивается применением всех видов юридической ответственности – дисциплинарной, материальной, уголовной, однако главную роль в их реализации выполняет все же административная ответственность [2, c. 75-80].
Наряду с административными наказаниями, невыполнение правил влечет в соответствующих случаях, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также других мер пресечения, т.е. для обеспечения выполнения общеобязательных правил применяются все виды административного принуждения.
Другой их особенностью следует признать также наличие в их массиве многих норм технико-юридического характера. Например, правила технической эксплуатации транспортных средств, нарушение которых может повлечь наложение административного взыскания, нормативными актами вообще не устанавливаются, т.е. это чисто технические нормы. Однако их выполнение или невыполнение затрагивает общественные интересы, поэтому государство предоставляет им обязательный характер, включая их соблюдение к содержанию правовых норм. Включение той или иной технической нормы содержания нормы права и предоставления им, таким образом, общеобязательного характера, означает, что выполнение этих технических норм становится тем надлежащим поведением, к которому призывает государство и соблюдение которого является юридической обязанностью субъекта.
Нарушение такой нормы правообязанным лицом влечет за собой, как и невыполнение юридической обязанности, применение мер ответственности.
Как особенность общеобязательных правил, касающихся обеспечения безопасности дорожного движения, следует признать их конкретизирующее назначение, т.е. преимущественно подзаконный характер правовых актов, в которых устанавливаются эти правила.
Таким образом, общеобязательные правила, касающиеся обеспечения безопасности дорожного движения, можно определить, как предписания правовых и технико-юридических норм, которые устанавливаются и охраняются государством для закрепления и регулирования общественных отношений, возникающих в сфере дорожного движения, с целью обеспечения его высокой эффективности и безопасности.
В настоящее время большинство правил как обязательных для выполнения предписаний многократного применения содержится в нормативно-правовых актах различного уровня и юридической силы. Это официальные документы, результат правотворчества компетентного государственного органа. Технико-юридические нормы (их техническая часть) могут содержаться в различных инструктивно-методических документах, которые не являются юридическими актами, санкции за их нарушение всегда устанавливаются нормативно-правовыми актами
[3, c. 47-52].
Основу содержания общеобязательных правил, действующих на транспорте, составляют конституционные нормы о правах и свободах человека, его жизни и здоровье, неприкосновенности и безопасности; о деятельности государственных органов (их должностных лиц), направленные на воплощение в жизнь конституционных гарантий в сфере дорожного движения.
Значимость проблемы обеспечения безопасности дорожного движения, ее комплексность и масштабность выдвинули настоятельную необходимость принятия 10.12.1995 г. ФЗ РФ «О безопасности дорожного движения» и на его основе новых Правил дорожного движения. Указанный закон является основой законодательного обеспечения сферы автомобильного транспорта. Его принятие и последующие изменения, заполнили пробелы в правовом регулировании общественных отношений в области организации дорожного движения, в требованиях, предъявляемых к транспортным средствам, улицам и дорогам, участникам дорожного движения, государственным органам и общественным организациям; позволили унифицировать основные требования по предупреждению дорожно-транспортным происшествий и правонарушений.
Принятие указанного Закона, подтверждающего государственную значимость проблемы, способствует повышению уровня правового воспитания участников дорожного движения. Содержание общеобязательных правил в этой сфере определяется также и многими другими законодательными актами РФ.
Всесторонне выяснить сущность, содержание и целевую направленность общеобязательных правил, касающихся обеспечения безопасности дорожного движения, позволяет рассмотрение их системы, для чего предлагаем разделить их на определенные группы, т.е. провести классификацию.
Приступая к классификации, необходимо обратить внимание на то, что каждое правило действует не автономно, а во взаимосвязи с предписаниями других норм (например, регулирующих обеспечение общественной безопасности, охрану окружающей среды, собственности и т.п.). Наиболее четко это проявляется в соотношении регулятивных (правоустанавливающих) и правоохранительных норм, которые охватывают правила, которые касаются обеспечения безопасности дорожного движения.
Регулятивные нормы (в правовой системе их большинство) устанавливают юридические права и обязанности участников отношений, рассчитаны на правомерное поведение людей. В отличие от регулятивных, правоохранительные нормы закрепляют меры государственного принуждения за совершение правонарушений. Они применяются для прекращения неправомерного поведения людей, всегда содержат санкции.
Взаимодействие регулятивных и правоохранительных норм состоит из того, что первые определяют положительные действия людей, а другие – выражают отрицательную реакцию государства на неправомерное поведение, содержат в себе меры государственного воздействия. Так, регулятивные нормы, которые содержатся в ФЗ РФ «О безопасности дорожного движения», охраняются также и нормами законодательства об административных правонарушениях.
В зависимости от различного характера действий (регулятивного или правоохранительного) правовых норм, государство закрепляет и охраняет существующие отношения, способствует развитию новых целесообразных и прогрессивных отношений или препятствует негативным явлениям.
Весь комплекс различных правил, которые касаются обеспечения безопасности дорожного движения, целесообразно классифицировать по следующим основаниям: 1) по предмету регулирования; 2) по органам, устанавливающим правила; 3) по юридическому содержанию и юридическому характеру предписаний; 4) по сфере действия во времени, пространстве и по кругу лиц [4, c. 50-52].
В зависимости от предмета регулирования, выделяют следующие группы правил: правила эксплуатации транспортных средств; правила содержания и эксплуатации автомобильных дорог; правила перевозки людей; правила проезда железнодорожных переездов; правила остановки и стоянки, правила перевозки опасных грузов; правила проведения технического осмотра транспортных средств; правила допуска к управлению транспортными средствами и правила допуска транспортных средств к участию в дорожном движении и т.п.
Существенный интерес представляет классификация общеобязательных правил с учетом органов, которые их устанавливают, поскольку этим определяется их юридическая сила и источники.
Как известно, нормы права содержатся, главным образом, в нормативных актах, которыми являются официальные документы органов государственной законодательной и исполнительной власти правотворческого характера.
В правовом регулировании деятельности полиции, связанной с обеспечением безопасности дорожного движения, важную роль играют нормы Конституции РФ, которые устанавливают принципы деятельности должностных лиц полиции как представителей органов исполнительной власти: гуманизм, законность, приоритетность прав и свобод человека, гласность и т.п.; права граждан на неприкосновенность личности, собственность, обжалование действий должностных лиц, более того, конституционное право человека на свободу передвижения по территории РФ, закрепленное Конституцией РФ, включает возможность свободного передвижения по автомобильным дорогам, в том числе право свободного въезда и выезда из РФ на автомобиле. Именно это право является базовым для возникновения и реализации других правоотношений в сфере дорожного движения. Естественно, что Конституция России непосредственно деятельность полиции в названной сфере не регулирует, но она является основой для принятия законов и подзаконных актов в сфере организации дорожного движения, управления им, а также обеспечения его безопасности.
Центральное место в системе общеобязательных правил, связанных с безопасностью дорожного движения, занимают законы и другие законодательные акты РФ, имеющих высшую юридическую силу (после Конституции). Они принимаются Государственной Думой РФ единственным органом власти, который выступает от имени всего народа РФ, а также всероссийским референдумом.
Следует отметить, что термин «закон» в данном случае применяется как обобщающее понятие, поскольку под ним понимаются все нормативные акты, имеющие юридическую силу закона, или, иначе говоря, законодательные акты. К ним относятся, кроме собственно законов, основы законодательства, кодексы, уставы, положения и другие акты, которые принимаются законодателем РФ.
Законодательные акты в сфере дорожного движения можно условно разделить на два вида: те, что регламентируют организацию дорожного движения и те, которые регламентируют деятельность полиции по обеспечению безопасности дорожного движения. ФЗ РФ «О безопасности дорожного движения» можно считать универсальным, однако его положения мы рассмотрим во второй группе законодательных актов. Первую группу составляет законодательство о собственности, которое закрепляет права граждан на владение, пользование и распоряжение транспортными средствами, Гражданский кодекс РФ (по вопросам о возмещении вреда, причиненного источником повышенной опасности, которым признается автомобиль), и др.
В рамках нашего исследования первостепенное значение имеют законодательные акты, условно отнесенные ко второй группе. Среди них: ФЗ РФ «О безопасности дорожного движения», «О полиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», Кодекс РФ об административных правонарушениях, и др.
Основным из них является ФЗ РФ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями; он определяет базовые и исходные принципы, лежащие в основе правового регулирования дорожного движения. Сферой его действия являются общественные отношения в сфере дорожного движения и безопасности на дороге. В Законе определена компетенция органов государственной власти и местного самоуправления, условия и порядок получения удостоверения водителя, а также основания для лишения прав водителя. В нем установлен круг субъектов, участвующих в правоотношениях в сфере дорожного движения, а также круг субъектов, которые являются непосредственными участниками дорожного движения, их права, обязанности и ответственность, в том числе ответственность органов государственной власти. Кроме того, указанный Закон регулирует правоотношения, связанные с правоохранительной и правоприменительной деятельностью компетентных государственных органов в сфере дорожного движения, в том числе и в области безопасности дорожного движения [5, c. 105].
Важнейшую роль в системе законодательных актов, регулирующих деятельность полиции по обеспечению безопасности дорожного движения, играет ФЗ от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». Несмотря на то, что данный Закон во многом нуждается в усовершенствовании, он в основном достаточно полно закрепил права полиции, в том числе и в указанной сфере, которые позволяют ей выполнять возложенные на нее задачи и функции. В Законе, в частности, закреплена система мер административного принуждения, которые полиция имеет право применять с целью укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений и привлечения виновных к административной ответственности.
Некоторые права полиции в Законе определяются лишь в общем виде, детализируются они в других законодательных и подзаконных актах (например, право применять административное задержание детально урегулировано КоАП РФ, право проведения освидетельствования водителей, находящихся в состоянии опьянения – Порядком проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического), утвержденного Приказом Минздрава России от 18.12.2015 № 933н и т.п.).
Регулирование полномочий полиции относительно применения специальных мер административного пресечения осуществляется исключительно или в основном ФЗ РФ «О полиции». Этим нормативным актом урегулированы полномочия по применению мер физического воздействия, специальных мер и огнестрельного оружия.
Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) является правовым актом, имеющим первостепенное значение в системе законодательства об административной ответственности в сфере дорожного движения. КоАП РФ содержит полный перечень составов административных проступков, которые посягают на безопасность дорожного движения, их подведомственность, полномочия органов по рассмотрению данной категории дел, порядок вынесения и исполнения постановлений о наложении административных наказаний и др.
Среди актов Президента РФ, которые имеют значение для правового регулирования деятельности полиции по обеспечению безопасности дорожного движения, можно указать, например, Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения «О министерстве внутренних дел РФ». В нем установлены полномочия МВД в различных отраслях, закреплена обязательность его решений по вопросам безопасности дорожного движения и других определенных законодательством вопросов для центральных и местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, а также решены некоторые другие важные вопросы.
Правительство РФ, Президент РФ, согласно возложенных на них полномочий, также устанавливают и утверждают ряд общеобязательных правил, несоблюдение которых влечет применение мер административного принуждения органами полиции с целью обеспечения безопасности дорожного движения. В частности, правовой статус ГИБДД, кроме Закона «О полиции» дополнительно определен в Положении от 15.06.1998 г. № 711 «О Государственной инспекции безопасности дорожного движения».
Следует указать, что основное большинство правовых норм, регулирующих деятельность полиции по обеспечению безопасности дорожного движения, содержится в ведомственных нормативных актах Министерства внутренних дел РФ, которые являются предметом пристального внимания представителей различных отраслей правовой науки. Необходимо также обратить внимание на то, что каждый вид нормативных актов имеет свой уровень правового регулирования, т.е. существует тесная взаимосвязь между юридической силой нормативных актов и кругом общественных отношений, которые они регулируют.
Несмотря на то, что становление и развитие правового государства требует расширения сферы регулирования общественных отношений законом, законодательное регулирование не может охватить всех этих отношений. То же самое можно сказать и о нормативных актах Президента и Правительства РФ.
Что же касается санкционирования ведомственного правотворчества, то в ФЗ РФ «О полиции», нормативные акты МВД РФ были прямо названы среди других актов, которые являются правовой основой деятельности полиции. Понятно, что эти акты являются подзаконными и должны отвечать всем нормативным актам, которые имеют по ним более высокую юридическую силу.
В последнее время был осуществлен ряд важных мер по совершенствованию ведомственного регулирования, с этой целью осуществляется государственная регистрация нормативных актов министерств и других органов исполнительной власти. Государственной регистрации подлежат нормативные акты любого вида, если они затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер.
Органы юстиции, на которые возложено осуществление государственной регистрации указанных актов, при этом контролируют соответствие их действующему законодательству РФ. Значение этой деятельности заключается в том, что ведомственный нормативный акт может вступить в силу только через 10 дней после регистрации. Порядок регистрации детально урегулирован соответствующим Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ.
Компетенция органов местного самоуправления в сфере регулирования дорожного движения закреплена также в законодательстве о безопасности дорожного движения. К их компетенции относят такие полномочия: контроль за организацией обучения различных социальных и возрастных групп населения Правилам дорожного движения, планирование мероприятий, связанных с профилактикой его безопасности и контроль за их соблюдением; контроль за подготовкой и повышением квалификации водителей, техническим обслуживанием и ремонтом транспортных средств, обеспечением развития сферы этих услуг; организация дорожного движения на территории города и района согласно генеральных планов, проектов детального планирования и застройки населенных пунктов; осуществление и финансирование мероприятий, связанных с профилактикой детского дорожно-транспортного травматизма; осуществление работы по пропаганде безопасности дорожного движения; организация системы мероприятий, касающихся медицинского обеспечения безопасности дорожного движения и контроль за их реализацией и др.
Таким образом, с учетом юридического содержания предписаний, общеобязательные правила можно разделить на четыре вида: обязывающие, запрещающие, разрешительные и рекомендательные, отражающие основные способы регулирующего воздействия правил на отношения в сфере дорожного движения.
Обязывающие правила содержат властные требования к работникам транспортных предприятий или граждан совершить определенные действия, указанные в них. Запрещающие правила предусматривают предписания, указывающие на недопустимость определенного поведения под страхом применения воздействия (административного, дисциплинарного и т.п.). Разрешительные правила, устанавливая возможность для исполнителей действовать в рамках их предписаний, предоставляют им право выбора соответствующего варианта поведения в дозволенных рамках. Рекомендательные правила включают конкретные советы исполнителям, как поступить в определенных конкретных обстоятельствах.
Если же исходить из юридического характера правил, то их можно разделить на две группы. Правила первого вида определяют содержание обязанностей, прав и ответственности участников дорожных отношений, их юридические возможности. Процессуальные правила предусматривают процедуру практической реализации материальных норм.
В зависимости от действия во времени, общеобязательные правила, касающиеся обеспечения безопасности дорожного движения, могут быть ограниченными или неограниченными по срокам действия. Большинство правил действует постоянно, т.е. каким-либо сроком не ограничено. По действию в пространстве можно выделить правила общегосударственного и местного масштаба.
Учитывая круг лиц, на которых распространяется действие предписаний общеобязательных правил, касающихся безопасности дорожного движения, можно выделить такие группы: те, что регулируют деятельность должностных лиц и других работников транспортных предприятий и других предприятий, деятельность которых связана с дорожным движением; те, что определяют обязанности граждан – участников дорожного движения; те, что устанавливают функции представителей контрольно-надзорных органов, их полномочия по применению мер административного воздействия.
1. Vdovichenko V.V. Ispol’zovanie istochnikov dokazyvaniya v oblasti obespecheniya bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya s cel’yu sovershenstvovaniya administrativnogo zakonodatel’stva na primere Bryanskoj oblasti / V.V. Vdovichenko // Nauka i praktika. – 2014. – № 1 (58). – S. 34-36.
2. Lihachyov S.V. Reformirovanie instituta administrativnoj otvetstvennosti v usloviyah razvitiya sovremennoj Rossii / S.V. Lihachyov // Sb. mat-lov Vserossijskoj nauchno-praktich. konf. «YUridicheskoe obrazovanie i yuridicheskaya nauka v Rossii: sovremennye tendencii i perspektivy razvitiya» (k 15-letiyu yuridicheskogo fakul’teta Kurskogo gosudarstvennogo universiteta): sb. nauch. rabot / otv. red. T.N. Il’ina. – Kursk. Gos. un-t. – Kursk: KGU, 2019. – S 75-80.
3. Fialkovskaya I.D. Znachenie administrativnogo prinuzhdeniya kak metoda gosudarstvennogo upravleniya / I.D. Fialkovskaya // Administrativnoe pravo i process. – 2018. – № 4. – S. 47-52.
4. Zanina T.M. Administrativno-pravovye osnovy regulirovaniya sistemy obespecheniya bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya / T.M. Zanina, A.I. CHetverikova // Administrativnoe pravo i process. 2014. № 4. S. 50-52.
5. Limarev D.A. GIBDD kak special’nyj sub»ekt kontrol’no-nadzornoj deyatel’nosti v sfere obespecheniya bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya / D.A. Limarev // Soblyudenie prav cheloveka i grazhdanina v deyatel’nosti sotrudnikov organov vnutrennih del: sbornik materialov Vserossijskoj zaochnoj konferencii. – Krasnodar, 2014. – S. 105-110.
6. Pankova O.V. Praktika primeneniya KoAP RF o pravonarusheniyah v oblasti dorozhnogo dvizheniya: nauchno-praktich. posob. / O.V. Pankova. – Izd. 2-e, pererab. i dop. – «Izdatel’stvo YUrajt», 2016. – 265 s.
7. O policii: Federal’nyj zakon № 3-FZ ot 07 fevralya 2011 g. (poslednyaya redakciya). – URL: http://www.consultant.ru/ document/ cons_ doc_LAW_110165 (data obrashcheniya 27.06.2022)
8. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah: Federal’nyj zakon № 195-FZ ot 20 dekabrya 2001 g. (red. ot 13.07.2022 g). – URL:// http://www.consultant.ru/ document/ cons_ doc_ LAW_34661/
9. O bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya: Federal’nyj zakon № 196-FZ ot 10 dekabrya 1995 g. (poslednyaya redakciya). – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8585/ (data obrashcheniya: 15.06.2022).
10. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast’ pervaya): Federal’nyj zakon № 51-FZ ot 30 noyabrya 1994 g. (poslednyaya redakciya). – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (data obrashcheniya: 15.06.2022).
11. Ob utverzhdenii Polozheniya «O ministerstve vnutrennih del RF i Tipovogo polozheniya o territorial’nom organe Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii po sub»ektu Rossijskoj Federacii»: Ukaz Prezidenta RF ot 21.12.2016 № 699 (red. ot 06.06.2022). – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_209309/
12. O dopolnitel’nyh merah po obespecheniyu bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya (vmeste s «Polozheniem o Gosudarstvennoj inspekcii bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii»): Ukaz Prezidenta RF ot 15.06.1998 g. № 711 (red. ot 19.02.2021). – URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_ doc_LAW_ 19010/ (data obrashcheniya: 15.06.2022).
13. Poryadok provedeniya medicinskogo osvidetel’stvovaniya na sostoyanie op’yaneniya (alkogol’nogo, narkoticheskogo ili inogo toksicheskogo): Prikaz Minzdrava Rossii ot 18.12.2015 № 933n (red. ot 25.03.2019). – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_ 195274/2323a75a063b0c343c7d77cd5809bcabe59146f5/ (data obrashcheniya: 15.06.2022).
