JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,

SECTION:

Publication text (PDF)

Мокроусова К. А.

Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского Юридические науки. – 2023. – Т. 9 (75). № 4. – С. 152–157.

УДК 342.1

ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ НА ТЕРРИТОРИЯХ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОПЫТ СТРАН СНГ

Мокроусова К. А.

ФГАОУ ВО «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»

Территории с особым статусом представляют научный и практический интерес в силу их специфи-ки, связанной с установлением и организацией в них власти, способствующей формированию и под-держанию определенных параметров на основе интересов субъектов различной правовой природы.

• статье, исходя из анализа текстов конституций, а также специального законодательства стран Содружества независимых государств, раскрыта организация власти на территориях с особым стату-сом. Закономерности и особенности легализации заявленных территорий позволили автору выявить, поименовать и охарактеризовать формализованные модели организации власти на территориях с осо-бым статусом в странах Содружества независимых государств. В их числе: рамочно-законодательная (Российская Федерация), столично-акцентная (Армения), исходно-автономизирующая (Азербайджан, Молдова, Узбекистан) и законодательно-автономизирующая (Молдова).

Ключевые слова: столица, автономная территория, административно-территориальная единица, местное самоуправление, местная государственная власть.

• современном Российском государстве сохраняется тенденция образования и

развития территорий с особым правовым статусом. Такие территории «создают специфические особенности управления в системе территориального устройства государства, что в свою очередь, играет определѐнную роль в реализации публич-ной власти в стране» [12, с. 125-132].

• • России рамочным нормативным правовым актом, определяющим базовые по-ложения о статусе особых территорий, выступает Федеральный закон от 06.10.2003
• № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации» [10]. В его Главе 11 постоянно пополняется состав заявленных территорий с легализацией особенностей организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения (ст. 79), в за-крытых административно-территориальных образованиях (ст. 80), в наукоградах (ст. 81), на приграничных территориях (ст. 82), в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) (ст. 82.1), на территории инно-вационного центра «Сколково» (ст. 82.2), на территориях опережающего развития (ст. 82.3), на территориях инновационных научно-технологических центров (ст. 82.4), на территории свободного порта Владивосток (ст. 82.5), в муниципальных об-разованиях, территории которых относятся к Арктической зоне Российской Феде-рации (ст. 82.6), в федеральных территориях (ст. 82.7), на территории Военного ин-новационного технополиса «Эра» Министерства обороны Российской Федерации (ст. 82.8). При этом, надлежит уточнить, что на конституционном уровне в России отсутствует конкретизированная формализация статуса особых территорий, хотя отдельные термины упоминаются (например, ч. 1 ст. 67 [1]). Подчеркнем, в связи с федеративным политико-территориальным статусом РФ, организация власти на территориях с особым статусом осуществляется на местном уровне.

152

Мокроусова К. А.

• связи с динамикой развития правового феномена, определением направлений его дальнейшего совершенствования представляется необходимым обратиться к опыту стран Содружества независимых государств. Целесообразность сравнитель-ного правоведения, в частности, сравнительного конституционного права заключа-ется в том, что они «имеют отношение к обоснованию легитимности тех или иных норм» и носят «энциклопедический характер знания того, как функционируют дру-гие правовые системы» [11, с. 51-52]. Здесь мы солидарны с А. Бланкенагелем, счи-тающим, что компаративистика экономит время «в поиске того, не предлагается ли другой правовой системой удовлетворительное и убедительное решение тех про-блем, которые еще предстоит решить в собственной правовой системе; если такие решения конкретных проблем находятся, с полки готовых правовых решений берет-ся наиболее подходящее» [11, с. 51-52].

Осуществленный анализ показал, что только в конституциях Армении и Таджи-кистана наличествует упоминание об организации власти на территориях с особым статусом [13].

Так, в Главе 9 «Местное самоуправление» Конституции Армении указано, что Ереван является общиной (общность жителей одного или нескольких населенных пунктов со статусом юридического лица публичного права), а особенности местно-го самоуправления в нем устанавливаются законом (ст. 187). Таким нормативным правовым актом выступает Закон Республики Армения о местном самоуправлении в городе Ереване (от 26.12.2008 г. [6]). Несмотря на то, что конституционно Ереван закреплен в качестве общины, согласно названного закона «территориальное управ-ление в Ереване осуществляет Министерство территориального управления Респуб-лики Армения в рамках полномочий, отведенных марзпетам (губернаторам) други-ми законами, правовыми актами Республики Армения, в той мере, в какой они не противоречат настоящему Закону» (ч. 1 ст. 9) [6]. Вместе с тем, в организации тер-риториального управления имеет место быть отсылка и к местному самоуправле-нию, поскольку «в целях эффективного осуществления в Ереване местного само-управления и территориального управления, большей доступности органов местно-го самоуправления Еревана для населения город Ереван делится на 12 администра-тивных округов (Ачапняк, Аван, Арабкир, Давиташен, Эребуни, Кентрон, Малатия-Себастия, Нор-Норк, Норк-Мараш, Нубарашен, Шенгавит, Канакер-Зейтун)» (ч. 1 ст. 86 Закона Республики Армения о местном самоуправлении в г. Ереване) [6].

Таким образом, в Конституции Армении в качестве территории с особым стату-сом формализована столица государства. Организация власти в ней исходит из ком-бинации государственного управление и местного самоуправления.

Далее выделим нормы Конституции Таджикистана, которые мы сопоставляем с регулированием организации власти на особых территориях. В частности, такими территориями являются автономии. Глава седьмая Конституции Таджикистана определяет правовой статус Горно-Бадахшанской автономной области (является составной и неделимой частью Республики Таджикистан, ст. 81). В бланкетной ст. 83 отмечено, что полномочия Горно-Бадахшанской автономной области в социаль-ной, экономической, культурной сферах жизни и другие полномочия области опре-деляются конституционным законом. Таким нормативным правовом актом является Конституционный закон Республики Таджикистан «О Горно-Бадахшанской авто-номной области» [5].

153

Мокроусова К. А.

• • интересующем нас ключе ст. 5 указанного закон «Местные органы государ-ственной власти, органы самоуправления и судебные органы в Горно-Бадахшанской автономной области». В ее опять же бланкетной по характеру ч. 2 сказано, что «дея-тельность органов самоуправления, поселков и дехотов (джамоатов) – в Горно-Бадахшанской автономной области регулируется Законом Республики Таджикистан «Об органах самоуправления поселка» [5].

Заглянув в ст. 1 «Основные понятия» приведенного закона, следует, что соответ-ствующими самоуправляемыми единицами в Горно-Бадахшанской автономной об-ласти являются посѐлки и сѐла. Самоуправление в них реализует непосредственно население или через органы самоуправления посѐлков и сѐл под свою ответствен-ность «в целях решения социальных, экономических и культурных вопросов, име-ющих местное значение, с учетом общесоциальных интересов, национальных тра-диций и местной специфики. В данной же норме перечислены органы самоуправле-ния посѐлков и сѐл (Джамоат посѐлка и Джамоат села), в состав которых входят со-вет, председатель и депутаты» [5]. Основной формой деятельности Джамоата, на котором решаются вопросы его компетенции, является собрание.

Интересны вопросы местного значения, закрепленные за посѐлками и сѐлами Горно-Бадахшанской автономной области: «повседневные вопросы населения по-сѐлка и села, за решение которых Джамоат несет полную ответственность и само-стоятельно осуществляет их в пределах государственных стандартов в соответствии

• нормативными правовыми актами, с использованием собственных средств» [5]. Таким образом, в Горно-Бадахшанской автономной области на уровне посѐлков и сѐл реализуется именно самоуправление, поскольку, иные территориальные едини-цы относятся к разновидности административно-территориальных, что подтвержда-ет Конституционный закон Республики Таджикистан от 17.05.2004 г. № 28 «О местных органах государственной власти» [4].

Также необходимо отметить, что в Горно-Бадахшанской автономной области ре-ализуется и деятельность местных органов государственной власти, регулируемая Конституционным законом Республики Таджикистан «О местных органах государ-ственной власти». Так, в соответствии с его ст. 3 в числе местных представительных органов государственной власти Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области; в числе местных исполнительных органов гос-ударственной власти – председатель Горно-Бадахшанской автономной области.

Таким образом, в рамках Горно-Бадахшанской автономной области организовано комбинированное управление – государства и самоуправления местной власти. Уточним, что помимо Таджикистана, автономные территориальные образования имеются еще в трех странах, входящих в Содружество независимых государств. У Азербайджана Нахичеванская Автономная Республика; у Молдовы – Гагаузия; у Узбекистана – Республика Каракалпакстан). Как ранее нами отмечалось, подобного рода автономные территории мы расцениваем в качестве территорий с особым ста-тусом.

Что касается статуса Нахичеванской Автономная Республика, являющейся неотъемлемой составной частью Азербайджанской Республики, то он определен Главой VIII Конституции Азербайджана (ст. 134). Исходя из установления ст. 141 Конституции Азербайджана, следует, что в Нахичеванской Автономной Республике реализуется местная исполнительная власть, главы которой назначаются Президен-

154

Мокроусова К. А.

том Азербайджанской Республики по представлению председателя Али Меджлиса Нахичеванской Автономной Республики. Таким образом, фактически на территории осуществляется местная государственная власть, хотя конституционно и преду-смотрено местное самоуправление (Гл. 8 Конституции Азербайджана).

Что касается входящей в состав Узбекистана суверенной Республики Каракал-пакстан (ст. 85 Конституции), она является одной из его единиц административно-территориального устройства (ст. 83 Конституции). Ее статусу в Конституции Уз-бекистана посвящена самостоятельная Глава ХVII. Следуя установлениям ст. 88, а также Главы ХХI Конституции Узбекистана, Республика Каракалпакстан самостоя-тельно решает вопросы своего административно-территориального устройства, реа-лизуя государственную власть на местах и самоуправление граждан. Таким обра-зом, как и в Таджикистане используется комбинированных подход в организации управления на автономной территории – государственный и самоуправденческий.

Далее, если обратиться к Конституции Республики Каракалпакстан, видно, что представительными органами власти в районах и городах (кроме городов районного подчинения) являются Советы народных депутатов, возглавляемые хакимами, кото-рые, исходя из интересов государства и граждан, решают вопросы, отнесенные к их компетенции (ст. 92) [2]. Государственная природа власти на местах подтверждает-ся тем, что «хакимы районов, городов и их заместители назначаются и освобожда-ются от должности по представлению Председателя Совета Министров Республики Каракалпакстан Председателем Жокаргы Кенеса Республики Каракалпакстан и утверждаются соответствующим Советом народных депутатов» (ст. 98) [2]. Само-управленческий аспект реализации власти на территории Республики Каракалпакс-тан связан с органами самоуправления в поселках, аулах, а также макан-кенесах (махаллях) городов. Такими органами являются сходы граждан, избирающие на 2,5 года председателя (аксакала) и его советников (ст. 99).

Уточним, что в отличие от Азербайджана, Таджикистана и Узбекистана, в Кон-ституции Молдовы отсутствуют нормы об автономной территории Гагаузия.

• Законе Республики Молдова от 28.12.2006 г. № 436-XVI «О местном публич-ном управлении» говорится об органах местного публичного управления особого уровня, коими являются «Народное Собрание, Глава и Исполнительный комитет, учрежденные и действующие на территории автономного территориального образо-вания Гагаузия, которое имеет особый уровень управления для решения вопросов политического, экономического и культурного характера в интересах всего населе-ния» (ст. 1) [7]. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закон от 23.12.1994 г. № 344 «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)» «Гагаузия (Гагауз Ери) – это территори-альное автономное образование с особым статусом как форма самоопределения га-гаузов, являющееся составной частью Республики Молдова» [8].

Согласно ч. 4 ст. 5 заявленного Закона «О местном публичном управлении» «ор-ганами публичного управления автономного территориального образования Га-гаузия, посредством которых осуществляется местная автономия, являются Народ-ное Собрание как представительный орган, Глава (Башкан) и Исполнительный ко-митет как исполнительные органы» [7].

• Уложение Гагаузии детальнее представлено публичное управление в районах (долаях), которое осуществляется председателями районов и их администрациями. «Председатели районов являются официальными лицами, выполняющими админи-

155

Мокроусова К. А.

стративные, управленческие, распорядительные и контрольные функции на подве-домственной территории» (ч. 1 ст. 82) [3]. Таким образом, исходя из положений За-кона Молдовы «О местном публичном управлении», на территории Гагаузии, как и

• иных территориальных образованиях реализуется местная государственная власть. Подводя анализ осуществленного исследования, можно сделать следующие вы-

воды о формализованных моделях организации власти на территориях с особым статусом в странах СНГ. Итак, в Российской Федерации выявлена рамочно-законодательная модель, представленная специальным федеральным законом, лега-лизующим многообразий территорий с особым правовым статусом и порядок орга-низации / реализации в них власти на уровне местного самоуправления.

• • Конституции Армении установлена столично-акцентная модель, выделяющая
• качестве территории с особым статусом столицу государства – Ереван с организа-цией в ней власти на основе государственного управление и местного самоуправле-ния. В конституциях Азербайджана, Таджикистана и Узбекистана установлена ис-ходно-автономизирующая модель, легализующая в государстве автономные терри-ториальные образования (Азербайджан – Нахичеванская Автономная Республика, Молдова – Гагаузия, Узбекистан – Республика Каракалпакстан). В Нахичеванской Автономной Республике предусмотрена реализация местной государственной вла-сти. В рамках Горно-Бадахшанской автономной области и в Республике Каракал-пакстан организовано комбинированное управление – государства и самоуправле-ния местной власти.
  • Молдове, полагаем, модель к организации власти в Гагаузии надлежит поиме-новать как законодательно-автономизирующую, поскольку на территории этой ав-тономии, как и в иных территориальных образованиях Молдовы реализуется мест-ная государственная власть.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ; с изменениями, одобрен-ными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Российская газета. 1993, 25 декабря; 2020,
2. июля.
3. Конституция Республики Каракалпакстан принята 09.04.1993 г. Верховным Советом Республики

Каракалпакстан // https://nrm.uz/contentf?doc=390992_konstituciya_respubliki_karakalpakstan_(prinyata_09_04_1993_g_verho vnym_sovetom_respubliki_karakalpakstan)&products=1_vse_zakonodatelstvo_uzbekistana&ysclid=lmxal69v

4k48852495 (дата обращения 12.09.2023 г.).

1. Закон № 28-XXX/I от 05.06.1998 г. «Уложение Гагаузии (Гагауз-Ери) // https://halktoplushu.md/archives/103?ysclid=lmx9gteyx811813073 (дата обращения 12.09.2023 г.).
2. Конституционный закон Республики Таджикистан от 17.05.2004 г. № 28 «О местных органах госу-дарственной власти» // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30445185
3. Конституционный закон Республики Таджикистан от 30.07.2007 г. № 303 «О Горно-Бадахшанской

автономной области» // https://medt.tj/documents/main/normativno-pravovie-akti/zakonodatelnie-akti/ru/02502-ru.pdf (дата обращения 12.09.2023 г.).

1. Закон Республики Армения от 26.12.2008 г. № ЗР-5 «О местном самоуправлении в городе Ереване // http://parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=3484&lang=rus (дата обращения 12.09.2023 г.).
2. Закон Молдавии от 28.12.2006 г. №436-XVI «О местном публичном управлении» // https://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=18597&ysclid=lmx95h7a6f790703671
3. Закон от 23.12.1994 г. № 344 «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)» // https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=136220&lang=ru# (дата обращения 12.09.2023 г.).
4. Закон Республики Таджикистан 05.08.2009 г. № 549 «Об органах самоуправления посѐлков и сѐл» // https://medt.tj/documents/main/normativno-pravovie-akti/zakonodatelnie-akti/ru/02550-ru.pdf.

156

Мокроусова К. А.

10. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» (ред. от 04.08.2023 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

1. Бланкенагель А. О скрытой пользе сравнительного правоведения и сравнительного конституцион-ного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3 (48). С. 51-52.
2. Годовникова А.М., Михайлов Р.Б. Правовое положение территорий с особым правовым статусом // Территория науки. 2013. № 6. С. 125-132.
3. https://worldconstitutions.ru (дата обращения 12.09.2023 г.).

Mokrousova K. A. Organization of power in territories with a special status: constitutional and legal experience of the CIS countries // Scientific notes of V. I. Vernadsky crimean federal university. Juridical science. – 2023. – Т. 9 (75). № 4. – Р. 152–157.

Territories with a special status are of scientific and practical interest due to their specifics related to the establishment and organization of power in them, contributing to the formation and maintenance of certain parameters based on the interests of subjects of various legal nature. The article, based on the analysis of the texts of constitutions, as well as special legislation of the Commonwealth of Independent States, reveals the organization of power in territories with a special status. The regularities and peculiarities of the legalization of the declared territories allowed the author to identify, name and characterize the formalized models of the organization of power in territories with a special status in the countries of the Commonwealth of Independent States. Among them: framework-legislative (Russian Federation), capital-accent (Armenia), initial-autonomizing (Azerbaijan, Moldova, Uzbekistan) and legislative-autonomizing (Moldova).

Keywords: capital, autonomous territory, administrative-territorial unit, local self-government, local gov-ernment.

Spisok literatury:

1. Konstituciya Rossijskoj Federacii: prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 g. (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 g. № 6-FKZ, ot 30.12.2008 g. № 7-FKZ, ot 05.02.2014 g. № 2-FKZ, ot 21.07.2014 g. № 11-FKZ; s izmeneniyami, odobrennymi v hode obshcherossijskogo golosovaniya 01.07.2020 g.) // Rossijskaya gazeta. 1993, 25 dekabrya; 2020, 4 iyulya.
2. Konstituciya Respubliki Karakalpakstan prinyata 09.04.1993 g. Verhovnym Sovetom Respubliki Kara-

kalpakstan // https://nrm.uz/contentf?doc=390992_konstituciya_respubliki_karakalpakstan_(prinyata_09_04_1993_g_verho vnym_sovetom_respubliki_karakalpakstan)&products=1_vse_zakonodatelstvo_uzbekistana&ysclid=lmxal69v 4k48852495 (data obrashcheniya 12.09.2023 g.).

1. Zakon № 28-XXX/I ot 05.06.1998 g. «Ulozhenie Gagauzii (Gagauz-Eri) // https://halktoplushu.md/archives/103?ysclid=lmx9gteyx811813073 (data obrashcheniya 12.09.2023 g.).
2. Konstitucionnyj zakon Respubliki Tadzhikistan ot 17.05.2004 g. № 28 «O mestnyh organah gosudarstven-noj vlasti» // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30445185 (data obrashcheniya 12.09.2023 g.).
3. Konstitucionnyj zakon Respubliki Tadzhikistan ot 30.07.2007 g. № 303 «O Gorno-Badahshanskoj

avtonomnoj oblasti» // https://medt.tj/documents/main/normativno-pravovie-akti/zakonodatelnie-akti/ru/02502-ru.pdf (data obrashcheniya 12.09.2023 g.).

1. Zakon Respubliki Armeniya ot 26.12.2008 g. № ZR-5 «O mestnom samoupravlenii v gorode Erevane // http://parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=3484&lang=rus (data obrashcheniya 12.09.2023 g.).
2. Zakon Moldavii ot 28.12.2006 g. №436-XVI «O mestnom publichnom upravlenii» // https://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=18597&ysclid=lmx95h7a6f790703671
3. Zakon ot 23.12.1994 g. № 344 «Ob osobom pravovom statuse Gagauzii (Gagauz Eri)» // https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=136220&lang=ru# (data obrashcheniya 12.09.2023 g.).
4. Zakon Respubliki Tadzhikistan 05.08.2009 g. № 549 «Ob organah samoupravleniya posyolkov i syol» // https://medt.tj/documents/main/normativno-pravovie-akti/zakonodatelnie-akti/ru/02550-ru.pdf
5. Federal’nyj zakon ot 06.10.2003 g. № 131-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samouprav-leniya v Rossijskoj Federacii» (red. ot 04.08.2023 g.) // SZ RF. 2003. № 40. St. 3822.
6. Blankenagel’ A. O skrytoj pol’ze sravnitel’nogo pravovedeniya i sravnitel’nogo konstitucionnogo prava //

Sravnitel’noe konstitucionnoe obozrenie. 2004. № 3 (48). S. 51-52.

1. Godovnikova A.M., Mihajlov R.B. Pravovoe polozhenie territorij s osobym pravovym statusom // Terri-toriya nauki. 2013. № 6. S. 125-132.
2. https://worldconstitutions.ru (data obrashcheniya 12.09.2023 g.).

.

157