ENSURING THE AVAILABILITY OF MEDICAL CARE AS A NEW LEVEL OF CONSTITUTIONAL POWERS OF LOCAL GOVERNMENT BODIES IN RUSSIA
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПНОСТИ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ КАК НОВЫЙ УРОВЕНЬ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
SECTION CONSTITUTIONAL LAW
UDK: 342.25
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Vicheva A. A., Crimean branch of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
TYPE: Article
DOI:
https://doi.org/10.37279/2413-1733-2022-8-1-54-61
PAGES: from 54 to 61
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: “public authority”, “local government bodies”, “interaction”, “constitutional values”, “medical care”, “provision”, “accessibility”, “powers”, “creation of conditions”.
ABSTRACT (ENGLISH):
The article makes an attempt to study the constitutional guarantees of ensuring the accessibility of medical care for the population by local governments and their correlation with municipal powers in the field of health care, namely in the field of creating conditions for the provision of medical care to the population. It is established that it is possible to ensure the accessibility under study through systemic interaction of all levels of public authority. It is determined that in accordance with the provisions of the current legislation, local governments are involved in ensuring financial, territorial, transport, information and communication accessibility and accessibility for certain groups of the population (people with limited mobility, people with disabilities, etc.). The necessity of legal separation of the principles of «quality of medical care» and «accessibility of medical care» is argued. Attention is focused on the importance of establishing a correlation between the constitutional norms on municipal powers to ensure the accessibility of medical care for the population and the norms of federal legislation governing the powers to create conditions for the provision of medical care to the population.
Конституционные преобразования, произошедшие в 2020 г., затронули отдельные вопросы функционирования органов местного самоуправления в сфере здравоохранения. В соответствии с частью 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации муниципальные орган власти обеспечивают, в соответствии с федеральным законом, доступность медицинской помощи в пределах своей компетенции [1]. Таким образом, впервые в правовом пространстве современной России на конституционном уровне правового регулирования закрепляются полномочия местных органов власти в социальной сфере. А это, в свою очередь, требует, как теоретического осмысления с позиции наук конституционного и муниципального права, так и практического обоснования совершенствования действующего законодательства на предмет конкретизации нового муниципального полномочия в такой важной сфере жизнедеятельности каждого как здоровье человека.
А.Н. Костюков отмечает, что здоровье, права и законные интересы людей относятся к числу конституционных ценностей [2, с. 62]. Поэтому, как представляется, признание и закрепление в статье 41 Конституции Российской Федерации права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь предусматривает, что государство взяло на себя обязанность и несет ответственность за предоставление доступа всем гражданам к качественному и своевременному медицинскому обслуживанию [3, с. 178]. В связи с чем, как представляется, вопросы здравоохранения в нашем государстве являются одним из приоритетов долгосрочной политики, о чем свидетельствует реализация национального проекта «Здравоохранения». Одной из ключевых идей которого является обеспечение доступности медицинской помощи для населения, где органы местного самоуправления выступают частью единой системы публичной власти [4, с. 89]. Каждый уполномоченный субъект публичной власти обеспечивает доступность оказания медицинской помощи населению только в границах, очерченных компетенцией.
Реализация компетенционных элементов органов публичной власти в исследуемой области общественных отношений невозможна без четкого уяснения содержания понятия «доступность медицинской помощи». На наш взгляд, она должна представлять собой реальную возможность населения получить определенный (минимально необходимый) объем медицинской помощи вне зависимости от каких-либо факторов (место проживания, социальный статус, уровень доходов). Обеспечить эту возможность должны органы государственной власти и органы местного самоуправления [5, с. 54] как субъекты единой публичной власти. В связи с чем особую актуальность приобретает процесс формирования системы взаимодействия указанных публичных органов власти, так как от него зависит уровень жизни населения [6, с. 63]. В этом контексте, Н.С. Бондарь акцентирует внимание на необходимости создания условий для обеспечения взаимодействия и согласованного функционирования государственных и муниципальных органов [7, с. 139]. При этом, Л.Т. Чихладзе, А.А. Ларичев отмечают, что взаимосвязь органов государственной власти и органов местного самоуправления не должна формироваться по принципу вертикали властвующих субъектов, а полноценное участие муниципалитетов в принятии решений по вопросам государственной социальной политики будет способствовать повышению их роли в системе федеральных правовых отношений [8, с. 288]. При качественной разработке и последовательном внедрении различных аспектов системного [9, с. 6] взаимодействия органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления в области охраны здоровья граждан и оказания медицинской помощи населению, государство сможет эффективно обеспечить доступность медицинской помощи для населения.
С целью обеспечения системного взаимодействия органов публичной власти и конкретизации компетенции каждого из них, необходимо четкое понимание критериев обеспечения доступности медицинской помощи для населения. В современной науке существует позиция, что к ключевым индикаторам доступности следует относить охват населения медицинскими услугами в рамках государственных программ страхования, объем личных платежей за предоставленные медицинские услуги, территориальное распределение врачей, оценка удовлетворенности получателей указанных услуг [3, с. 177]. Остановимся более детально на некоторых из них. Так, по официальным данным Федерального фонда обязательного медицинского страхования общая численность застрахованных лиц за 2018 г. составила 146,4 млн человек (61,4 млн человек – работающих, 85,0 млн человек – неработающих), за 2019 г. – 146,1 млн человек (66,0 млн. человек – работающих, 80,1 млн человек – неработающих), за 2020 г. – 145,5 млн человек (65,1 млн. человек – работающих, 80,4 млн человек – неработающих) [10, с. 8]. Приведенные данные показывают незначительное снижение охвата населения услугами обязательного медицинского страхования. Не менее интересные данные показало исследование объема платных медицинских услуг, предоставляемых населению. Так, по данным Росстата объем оказанных платных медицинских услуг населению за 2010 года составил 250 474 млн руб., в 2015 г. 528 359 млн руб., в 2018 году – 677 686 млн руб., в 2019 г. – 723 097 руб., в 2020 г. – 693 791 млн руб. [11, с. 50]. Указанные данные позволяют сделать вывод о росте объема указанных услуг более чем в 2,5 раза. Еще один показатель, который показывает прирост – общая численность врачей. По официальным статистическим данным, предоставленным Росстатом общая численность врачей всех специальностей в организациях, оказывающих медицинские услуги в 2010 году, составляла 715 801 чел., в 2015 г. – 673 040 чел., в 2018 г. – 703 748 чел., в 2019 г. – 714 630 чел., в 2020 г. – 737 371 чел. [12]. При этом следует ответить, что при незначительном росте численности медицинских работников на практике ощущается катастрофическая нехватка профессионалов в медицинской сфере, что существенным образом влияет на доступность медицинской помощи для населения. Рассмотренные индикаторы характеризуют ситуацию в сфере здравоохранения в целом, не раскрывая особенностей полномочий органов публичной власти по обеспечению доступности медицинских услуг. Как представляется, охарактеризовать указанные полномочия возможно с помощью анализа правовых норм, регулирующих оказание медицинской помощи населению.
Анализ Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [13] (далее ФЗ № 323) показал, что доступность медицинской помощи является одним из основных принципов здравоохранения в Российской Федерации, наравне с принципами соблюдения прав граждан, приоритета интересов пациента, соблюдения врачебной тайны и другими. При этом, в действующем законодательстве принцип «доступности» соединен с принципом «качества» медицинской помощи, что, на наш взгляд, может создать трудности в процессе правоконкретизации полномочий органов местного самоуправления по обеспечению доступности медицинской помощи. Как представляется, из содержания статьи 10 ФЗ № 323 возможно выделить: а) финансовую доступность медицинской помощи, то есть обеспечение предоставления гарантированного объема медицинской помощи для каждого гражданина в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи; б) территориальную доступность – организацию предоставления услуг в сфере здравоохранения по принципу приближённости к месту проживания, работы, учебы гражданина; в) транспортную доступность – размещение медицинских организаций с учетом временного интервала для получения медицинских услуг; г) информационно-коммуникационную доступность медицинской помощи – обеспечение применения телемедицинских технологий; д) доступность медицинской помощи для отдельных групп населения – оснащение учреждений здравоохранения специальным оборудованием для оказания медицинской помощи инвалидам и группам населения с ограниченными возможностями здоровья [14, с. 55]. В связи с чем, предлагается внести соответствующие изменения в статью 10 ФЗ № 323 с целью разграничения принципов «качество медицинской помощи» и «доступность медицинской помощи».
Также особое внимание следует уделить вопросам взаимосвязи конституционных норм о полномочиях органов местного самоуправления в области обеспечения доступности медицинской помощи и норм федерального законодательства, регулирующего полномочия муниципальных органов власти в исследуемой области общественных отношений. Статья 132 Конституции Российской Федерации, закрепляя компетенцию органов местного самоуправления по обеспечению доступности медицинской помощи, установила наивысший уровень конституционных гарантий для получения населением медицинской помощи. При этом конституционное регулирование воздействует лишь та те виды отношений, которые составляют основу конституционных ценностей [15, с. 268], к которым как было указано выше относиться здоровье человека. Проведенный анализ федерального законодательства, а именно Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [16] (далее ФЗ № 131) и ФЗ № 323 показал закрепление исключительных полномочий муниципалитетов по созданию условий для оказания медицинской помощи населению, что по объему правомочий существенно уже, чем предусмотрено в Основном законе, а следовательно новые конституционные положения не коррелируются с действующим федеральным законодательством. Конституционные гарантии являются основой для правоконкретизующих норм текущего отраслевого законодательства [17, с. 30], то есть положения об обеспечении органами местного самоуправления доступности медицинской помощи должны иметь конкретизацию и в текущем законодательстве [18, с. 55]. С целью обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей [19, с. 165], важно установить системные взаимосвязи конституционных норм о правомочиях органов местного самоуправления по обеспечению доступности медицинской помощи для населения и норм федерального законодательства, регулирующих полномочия по созданию условий для оказания медицинской помощи населению.
Интеграция конституционных положений о полномочиях органов местного самоуправления по обеспечению доступности медицинской помощи для населения в социальную сферу жизнеобеспечения граждан требует анализа соотношения муниципальных правомочий по обеспечению доступности медицинской помощи и создания условий для оказания медицинской помощи. То есть необходимо определить, каким образом органы местного самоуправления обеспечивают территориальную, транспортную, информационно-коммуникационную доступность медицинской помощи и доступность для отдельных групп населения.
Территориальная доступность медицинской помощи обеспечивается органами местного самоуправления путем выделения земельных участков, помещений, зданий из фонда муниципального имущества для размещения медицинских организаций на основании решения органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование [20], договора аренды или договора безвозмездного пользования муниципальным имуществом [21].
Медицинские организации размещаются на территории муниципального образования с учетом транспортной доступности. Например, Министерством здравоохранения Российской Федерации [22] устанавливается шаговая доступность, не превышающая 60 минут, для учреждений, оказывающих первичную медико-санитарную помощь в населенных пунктах с численностью населения свыше 20 тыс. человек. В соответствии с пунктом 7 ч.1 ст. 14.1 ФЗ № 131 органы местного самоуправления организуют транспортное обслуживание населения, то есть осуществляют планирование регулярных перевозок пассажиров в пределах муниципального образования с возможностью доступа к медицинским организациям.
В соответствии с пунктом 10 ч.1 ст. 14.1 ФЗ № 131 органы местного самоуправления создают условия для обеспечения населения услугами связи, что в условиях развития телемедицинских технологий играет весомую роль. Возможность записи к врачу через портал Госуслуг позволяет сократить время ожидания приема специалиста. В условиях распространения новой коронавирусной инфекции органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют деятельность по функционированию «горячих линий», оперативных штабов, пропаганде вакцинации, информированию населения о распространении заболевания и др., что, как представляется, характеризует транспарентность публичной власти [23, с. 58-59] в исследуемой области общественных отношений. Таким образом, возможно сделать вывод, что органы местного самоуправления задействованы в обеспечении информационно-коммуникационной доступности медицинской помощи для населения путем создания условий для обеспечения услугами связи и доступом к сети «Интернет» населения муниципального образования, организаций, оказывающих медицинские услуги.
Обеспечение доступности медицинской помощи для отдельных групп населения, как представляется, предусматривает деятельность муниципальных органов власти по оборудованию подходов к медицинским организациям для лиц с ограниченными возможностями здоровья. При этом, анализ пункта 4 Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов объектов инфраструктуры государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и предоставляемых услуг в сфере охраны здоровья, а также оказания им при этом необходимой помощи [24], показал, что организация и обеспечение доступности инфраструктуры медицинской организации возложена на саму организацию, предоставляющую медицинскую помощь. А органы местного самоуправления, в рамках реализации муниципальных программ [25] обеспечивают доступность приоритетных объектов инфраструктуры муниципального образования. В таком случае, обеспечение доступности медицинской помощи для указанных категорий населения должно осуществляться в условиях взаимодействия медицинских организаций и муниципальных органов власти.
В завершение следует отметить, что реализация конституционных гарантий обеспечения доступности медицинской помощи органами местного самоуправления требует от всех уровней публичной власти системного взаимодействия с целью корреляции конституционных норм и норм федерального законодательства в исследуемой области общественных отношений.
1. Konstituciya Rossijskoj Federacii: prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ, ot 05.02.2014 № 2-FKZ, ot 21.07.2014 № 11-FZK, ot regulirovaniya 14.03.2020 №1-FZK) // Rossijskaya gazeta. 2020. № 144.
2. Kostyukov A. N. Narodovlastie v sfere mestnogo samoupravleniya kak konstitucionnaya cennost’ // Vestik SurGU. – 2015. – № 2 (8). – S. 60–68.
3. Panova L. V. Dostupnost’ medicinskoj pomoshchi: Rossiya v evropejskom kontekste // ZHurnal issledovanij social’noj politiki. – 2019. – № 2. – S. 177–190.
4. Narutto S. V. Razgranichenie kompetencii mezhdu organami publichnoj vlasti v oblasti pravovogo institutov municipal’noj demokratii // Pravoprimenenie. – 2019. – T. 3. – S. 89–107.
5. Vicheva A. A. K voprosu o vzaimodejstvii organov publichnoj vlasti v oblasti sozdaniya uslovij dlya okazaniya medicinskoj pomoshchi naseleniyu // Sbornik mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Aktual’nye problemy bor’by s prestupleniyami i inymi pravonarusheniyami». – 2021. – № 21-2. – S. 54–55.
6. Vedyashkin S. V., Ilyushin A. V. Razgranichenie polnomochij federal’nyh organov ispolnitel’noj vlasti i organov ispolnitel’noj vlasti sub»ektov RF // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Pravo. – 2019. – № 31. – S. 53–62.
7. Municipal’noe pravo Rossijskoj Federacii v 2 ch. CHast’ 1: uchebnik dlya vuzov / N.S. Bondar’ [i dr.]; otvetstvennyj redaktor N.S. Bondar’. – 5-e izd., pererab. i dop. – M.: Izdatel’stvo YUrajt, 2020. – 356 s.
8. CHihladze L. T., Larichev A. A. Mestnoe samoupravlenie v Rossii na rasput’e: dinamika konstitucionnoj doktriny i pravovogo regulirovaniya // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta. Pravo. – 2020. – T. 11. – S. 273–292.
9. Mal’ko A. V., Markunin R .S. Znachenie sistemnogo podhoda v issle¬dovanii yuridicheskoj otvetstvennosti organov publichnoj vlasti // Pravo. ZHurnal Vysshej shkoly ekonomiki. – 2019. – № 2. – S. 4–21.
10. Otchet o rezul’tatah deyatel’nosti Federal’nogo fonda obyazatel’nogo medicinskogo strahovaniya v 2020 godu [Elektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: https://www.ffoms.gov.ru/system-oms/about-fund/fund-activities/OTCHET_FOMS_za_2020_god__02.08.2021.pdf (data obrashcheniya:15.12.2021).
11. Platnoe obsluzhivanie naseleniya v Rossii. 2021: Stat. sb. Rosstat. – M., 2021. – 114 s.
12. Federal’naya sluzhba gosudarstvennoj statistiki. Zdravoohranenie [Elektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: https://rosstat.gov.ru/folder/13721?print=1 (data obrashcheniya: 15.12.2021).
13. Federal’nyj zakon ot 21 noyabrya 2011 g. № 323-FZ «Ob osnovah ohrany zdorov’ya grazhdan v Rossijskoj Federacii» // Sobr. zakonodatel’stva RF. 2011. № 48. St. 6724.
14. Vicheva A. A. K voprosu o polnomochiyah organov mestnogo samoupravleniya po obespecheniyu dostupnosti medicinskoj pomoshchi dlya naseleniya // Ural’skij forum konstitucionalistov (Ekaterinburg, 5-11 oktyabrya 2020 goda). Vypusk 6 / otv. red. M.S. Salikov. – Ekaterinburg, 2021: Ural’skij gosudarstvennyj yuridicheskij universitet. – CHast’ 2. – S. 52–56.
15. Nurmagambetov R. G. Teoreticheskie problemy opredeleniya ponyatiya predelov konstitucionnogo regulirovaniya // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta. Pravo. – 2020. – T. 11. – S. 264–272.
16. Federal’nyj zakon ot 6 oktyabrya 2003 goda № 131-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Sobr. zakonodatel’stva RF. 2003. № 40. St. 3822.
17. SHajhullin M. S. Konstitucionno-pravovye garantii razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: dis. … d-ra yurid. nauk: 12.00.02 / Marat Selirovich SHajhullin. – Kazan’, 2020. – 515 s.
18. Stankin A. N. Konstitucionno-pravovoe soderzhanie principa verhovenstva federal’nogo zakona // Pravo i bezopasnost’. – 2014. – № 1. – S. 55–58.
19. Kostyukov A.N. O pravoprimenenii v sovremennoj Rossii // Pravoprimenenie. – 2017. – T. 1. – S. 159–172.
20. Zemel’nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 25 oktyabrya 2001 goda № 136-FZ // Sobr. zakonodatel’stva RF. 2001. № 44. St. 4147, 4148.
21. Federal’nyj zakon ot 26 iyulya 2006 goda № 135-FZ «O zashchite konkurencii» // Sobr. zakonodatel’stva RF. 2006. № 31 (ch. 1). St. 3434.
22. Prikaz Ministerstva zdravoohraneniya Rossijskoj Federacii ot 27 fevralya 2016 goda № 132n «O Trebovaniyah k razmeshcheniyu medicinskih organizacij gosudarstvennoj sistemy zdravoohraneniya i municipal’noj sistemy zdravoohraneniya iskhodya iz potrebnostej naseleniya» // Byulleten’ normativnyh aktov federal’nyh organov ispolnitel’noj vlasti. № 18. 02.05.2016.
23. Kabyshev V. T. Transparentnost’ organov publichnoj vlasti Respubliki Krym v usloviyah informacionnogo obshchestva / V. T. Kabyshev, T. V. Zametina, E. V. Kombarov // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Pravo. – 2020. – № 37. – S. 57–74.
24. Prikaz Ministerstva zdravoohraneniya Rossijskoj Federacii ot 12 noyabrya 2015 g. № 802n «Ob utverzhdenii Poryadka obespecheniya uslovij dostupnosti dlya invalidov ob»ektov infrastruktury gosudarstvennoj, municipal’noj i chastnoj sistem zdravoohraneniya i predostavlyaemyh uslug v sfere ohrany zdorov’ya, a takzhe okazaniya im pri etom neobhodimoj pomoshchi» // Byulleten’ normativnyh aktov federal’nyh organov ispolnitel’noj vlasti. № 4. 25.01.2016 g.
25. Postanovlenie Administracii goroda Simferopolya ot 31 avgusta 2017 goda №2977 «Ob utverzhdenii municipal’noj Programmy «Sozdanie dostupnoj sredy dlya invalidov i malomobil’nyh grupp naseleniya v municipal’nom obrazovanii gorodskoj okrug Simferopol’ Respubliki Krym na 2018-220 gody» [Elektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: http://simadm.ru/media/acts/2017/09/01/_2977_ot_31.08.pdf (data obrashcheniya: 15.12.2021).
