JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,

SECTION:

Publication text (PDF)

Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского Юридические науки. – 2023. – Т. 9 (75). № 4. – С. 300 – 305.

УДК 342.56

ОБ ИССЛЕДОВАНИИ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ АСПЕКТОВ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Анохин А. Н.

Крымский федеральный университет им. В.И. Вернадского

• • статье исследуются организационные и функциональные аспекты правотворческой деятельно-сти Правительства РФ в контексте действия общей системы органов публичной власти РФ. Акцент сделан на рассмотрении организации правотворчества Правительства РФ как единства его законотвор-ческой деятельности и подзаконного правотворчества. Показано взаимодействие Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, координация их участия в обеспечении пла-новых основ законотворческой деятельности Правительства РФ. Подчеркнута особая значимость со-гласования работы Правительства РФ с Президентом РФ, Государственной Думой Федерального Со-брания РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, органами государственной власти субъ-ектов РФ

Ключевые слова: система органов публичной власти, правотворческая деятельность Правительства РФ, организационные и функциональные аспекты правотворческой деятельности.

• современной науке конституционного права особую актуальность приобретает комплекс проблем, связанных с исследованием системы органов публичной власти Российской Федерации. Закрепление в 2022 г. на конституционном уровне терми-нов «система публичной власти» (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ) [1] и «органы пуб-личной власти» (п. «е» 5 ст. 83 Конституции РФ), позволило комплексно подойти к рассмотрению данных нормативных конструкций. Этому же способствовала фикса-ция в ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394 «О Государственном Совете РФ» [3] понимания содержания системы публичной власти, в котором особый ак-цент сделан на принципе ее согласованного функционирования и организационно-правовом, функциональном взаимодействии органов, входящих в эту систему.

Необходимо далее указать, что в теории государства и права в качестве правовых форм реализации государственной (публичной) власти традиционно выделяют правотворчество и правоприменение. Исходя из этого, под «правотворчеством», в таком аспекте, следует понимать реализацию системой органов публичной власти своих правотворческих полномочий, что основывается на их организационно-правовом и функциональном взаимодействии.

Соответственно, весь комплекс действующих нормативных правовых актов представляет собой итоговый результат реализации рассматриваемой системой ор-ганов установленных для них властных правотворческих полномочий. Исследова-ние правотворчества под таким углом зрения позволяет анализировать его содержа-тельную сторону с позиций осуществления организационных и функциональных связей и отношений, отражающих базовые структурные характеристики данной си-стемы. В юридической литературе предпринимались попытки изучения правотвор-чества с позиций системного подхода [6; 7; 8, с. 80-86], однако авторы пытались разработать общие теоретические конструкции, имеющие концептуальный харак-тер. Поэтому цель статьи – исследовать с учетом приведенных выше методологиче-

300

Анохин А. Н.

ских положений организационные и функциональные аспекты правотворческой де-ятельности Правительства РФ.

Важно указать, что в классической модели разделения государственной власти, исполнительная власть должна заниматься исполнением законов и собственным подзаконным правотворчеством в установленных пределах. Но это узкое, догмати-ческое понимание статуса исполнительной власти. Учитывая системное построение государственного аппарата, общие цели и задачи, стоящие перед государственным аппаратом и государством в целом, можем констатировать, что реальный конститу-ционный статус Правительства РФ и параметры его правотворческой деятельности выходят за пределы имеющей место в теории государства узкой трактовки принци-па разделения государственной власти.

Исходя из этого, правовые формы деятельности Правительства РФ могут быть подразделены на правотворчество и правоприменение. Правотворческая деятель-ность может быть подразделена на законотворческую деятельность и подзаконное правотворчество. Законотворческая деятельность подразделяется на законопроект-ную деятельность Правительства РФ (в том числе на этапе прохождения законопро-екта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ) и деятельность Прави-тельства РФ на этапе обсуждения уже принятого Государственной Думой Феде-рального Собрания РФ закона в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, а также деятельность на этапе подписания закона Президентом РФ и последующий мониторинг действующего закона.

• учетом такого широкого понимания законотворческой деятельности Прави-тельства РФ, следует выделить три ее направления:

— 1-е направление: связано с деятельностью Правительства РФ как субъекта пра-ва законодательной инициативы. В рамках данного права Правительство РФ разра-батывает законопроекты, вносит их в Государственную Думу Федерального Собра-ния РФ, участвует в обсуждении этих законопроектов, участвует в обсуждении уже принятых законов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, участвует в об-суждении законов на этапе их подписания Президентом РФ. Далее Правительство РФ организует работу по мониторингу действия законов в сфере правопримени-тельной деятельности. Но последний этап относится только к законам, законопроек-ты которых разрабатывались Правительством РФ в качестве субъекта права законо-дательной инициативы.

— 2-е направление: Правительство РФ дает заключения на законопроекты; дает официальные отзывы на законопроекты; вносит законопроект о поправке в отноше-нии законов и законопроектов, которые разрабатывались иными субъектами права законодательной инициативы.

— 3-е направление: координация законотворческой деятельности субъектов права законодательной инициативы. Данное направление имеет место и в законотворче-ской деятельности Президента РФ. Если для Президента РФ данное направление характерно в полном объеме (он главный координатор законотворчества в РФ), то Правительство РФ в ограниченной степени осуществляет данную координацию (в основном в вопросах функциональных направлений исполнительной власти).

Правительство РФ при осуществлении законотворческой деятельности привле-кает для выполнения отдельных ее направлений иные органы и подразделения ис-полнительной власти. Прежде всего следует отметить Министерство юстиции РФ

301

Анохин А. Н.

(это одно из направлений его деятельности); Комиссию Правительства РФ по зако-нопроектной деятельности; Аппарат Правительства РФ; Департамент сопровожде-ния законопроектной деятельности и нормативно-правового регулирования Прави-тельства РФ; Институт законодательства и сравнительного правоведения Прави-тельства РФ. Кроме данных подразделений, Правительство РФ привлекает для сво-ей законопроектной деятельности все иные органы исполнительной власти РФ в пределах их правовых статусов. В таком качестве Правительство РФ замыкает иерархию всей законотворческой деятельности исполнительной власти РФ. В этом

• проявляется его интегративная функция в законотворческой деятельности рас-сматриваемой ветви власти.

Процессуальная регламентация законопроектной деятельности Правительства РФ осуществляется рядом нормативных правовых актов: Регламентом Правитель-ства РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 [4]; Положением «О законопроектной деятельности Правительства РФ», утвер-жденным Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 года № 389 [5].

• • соответствии с положениями Регламента Правительства РФ (пункты 53 – 87) могут быть выделены следующие стадии законотворческого процесса с участием Правительства РФ:

1-я стадия – социологическая: начинается с планирования законопроектной дея-тельности. Данной деятельностью занимается Министерство юстиции РФ. Мини-стерство юстиции РФ формирует проект плана законопроектной деятельности Пра-вительства РФ. Правительство РФ на своем заседании утверждает проект плана, и он становится планом законопроектной деятельности Правительства РФ на следу-ющий календарный год. Утвержденный план законопроектной деятельности Прави-тельства РФ направляется Президенту РФ, в палаты Федерального Собрания РФ, а также в законодательные (представительные) органы субъектов РФ (пункты 76 – 78 Регламента Правительства РФ; пункты 1 – 8 Положения «О законопроектной дея-тельности Правительства РФ»). И далее на основе этого плана формируются планы законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Эти планы также составляются на один год. Они находятся в системной связи с общим планом законопроектной деятельности Правительства РФ. Эти связи позволяют рассматривать всю законопроектную деятельность федеральных органов исполни-тельной власти с системных позиций.

2-я стадия – юридическая. После того, как план утвержден, начинается разработ-ка законопроектов, предусмотренных данным планом. По каждому законопроекту создаются, как правило, рабочие группы. В состав рабочих групп входят представи-тели федеральных органов исполнительной власти, ученые, представители иных организаций. Группы формируются на основе соответствующего органа исполни-тельной власти. Этот орган называется «головной исполнитель законопроекта». Эти группы осуществляют экспертно-правовое сопровождение законопроекта (закона) на всех этапах законодательного и правоприменительного процессов (мониторинг) (пункты 13 – 24 Положения «О законопроектной деятельности Правительства РФ»).

Подобный уровень планирования законопроектной деятельности Правительства РФ позволяет говорить о важности координации этой деятельности с законопроект-ной деятельностью иных субъектов права законодательной инициативы.

302

Анохин А. Н.

В Регламенте Правительства РФ данным вопросам уделено особое внимание. В соответствии с пунктом 81 Регламента Правительство РФ рассматривает в установ-ленном порядке предложения палат Федерального Собрания РФ по подготовке за-конопроектов и координирует с ними свою законопроектную деятельность. То есть плановые основы позволяют Правительству РФ координировать свою деятельность с Федеральным Собранием РФ.

Правительство РФ информирует Президента РФ о своей законопроектной дея-тельности, а также о ходе исполнения Правительством РФ поручений и указаний Президента РФ по подготовке законопроектов (п. 80 Регламента Правительства РФ).

Законопроекты, вносимые Правительством РФ в Государственную Думу Феде-рального Собрания РФ, направляются Аппаратом Правительства РФ для согласова-ния в Администрацию Президента РФ (пункт 69 Регламента Правительства РФ).

Правительство РФ участвует в законопроектной деятельности палат Федерально-го Собрания РФ, а также Президента РФ (пункт 83 Регламента Правительства РФ).

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ Правительство РФ коор-динирует свою законопроектную деятельность с органами государственной власти субъектов РФ (пункт 82 Регламента Правительства РФ). 3-я стадия – юридическая. После разработки законопроекта рабочей группой он вносится в Правительство РФ

• на заседании Правительства РФ он утверждается и решается вопрос о направле-нии законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

Законопроект направляется в Государственную Думу Федерального Собрания РФ вместе с соответствующими материалами, согласно требованиям Регламента Правительства РФ. И для прохождения законопроекта (а далее закона) в палатах Федерального Собрания РФ, назначается «ответственный представитель Прави-тельства РФ», который сопровождает прохождение законопроекта на всех стадиях законодательного процесса в палатах Федерального Собрания РФ. Для защиты по-зиций Правительства РФ по заключениям, официальным отзывам и поправкам в отношении законопроектов иных субъектов права законодательной инициативы, поручением Председателя Правительства РФ может быть направлен «специальный представитель», полномочия которого определяются в поручении (п. 87 Регламента Правительства РФ). Особая роль принадлежит подзаконному правотворчеству Пра-вительства РФ, обусловленному законотворчеством (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ).

Данные конституционные положения находят свою конкретизацию и развитие в ст. 5 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» [2]. В п. 1 ука-занной статьи устанавливается, что Правительство РФ на основании и во исполне-ние Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных зако-нов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Согласно п. 3 ст. 5 данного За-кона, порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными закона-ми, федеральными законами, указами, распоряжениями и поручениями Президента РФ. Анализ приведенных нормативных положений позволяет вывести правила. Во-первых, Правительство РФ занимается подзаконным правотворчеством в рамках своего конституционно-правового статуса. Правительство РФ, устанавливая поря-док осуществления подзаконного правотворчества, не вправе вторгаться в предметы ведения иных субъектов публичной власти. Во-вторых, нормативные правовые акты

303

Анохин А. Н.

Правительства РФ не должны противоречить нормативным правовым актам более высокой юридической силы. Данные требования выступают нормативными пара-метрами (границами) подзаконного правотворчества Правительства РФ, назначение которого состоит в комплексном подходе к конкретизации нормативных правовых актов более высокой юридической силы.

• • соответствии с пунктом 91 (1-6) Регламента Правительства РФ вместе с реше-нием вопроса о направлении законопроектов в Государственную Думу Федерально-го Собрания РФ решается организационный вопрос о необходимости разработки подзаконных нормативных правовых актов, направленных на реализацию феде-ральных законов. Планы-графики подготовки указанных проектов нормативных правовых актов утверждаются Заместителем Председателя Правительства РФ.

Подобные процессуальные действия обусловлены тем, что к моменту вступления

• юридическую силу федерального закона будут разработаны проекты подзаконных нормативных правовых актов, связанных с его реализацией. Для этого определяют-ся федеральные исполнительные органы, которые будут заниматься разработкой указанных проектов актов. Как правило, это органы исполнительной власти, разра-ботавшие соответствующие проекты законов.
  • отношении законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерально-го Собрания РФ, иными субъектами права законодательной инициативы, пунктом 91(2, 3) Регламента Правительства РФ также предусмотрены процессуальные поло-жения, направленные на необходимость разработки проектов подзаконных норма-тивных правовых актов, направленных на реализацию федеральных законов.

Предусматривается, что после принятия в первом чтении проекта федерального закона, внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, иным субъектом права законодательной инициативы, Председатель Правительства РФ или Заместитель Председателя Правительства РФ – Руководитель Аппарата Прави-тельства РФ может давать федеральным органам исполнительной власти поручения о подготовке в соответствии со сферами ведения в установленный срок проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего фе-дерального закона. После принятия во втором чтении проекта федерального закона и при отсутствии поручения, данного федеральным органам исполнительной власти

• соответствии с пунктом 91(2) настоящего Регламента, Заместителем Председателя Правительства РФ дается поручение федеральным органам исполнительной власти внести в Правительство РФ проект плана-графика подготовки нормативных право-вых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что правотворческая деятельность Правительства РФ отражает и конкретизирует в динамике комплекс связей в рамках организации и функционирования системы органов публичной власти РФ. Это от-носится как к внутренним аспектам данной деятельности Правительства РФ, так и к взаимодействию с иными (внешними) субъектами.

Правотворчество как самостоятельная правовая форма деятельности Правитель-ства РФ структурно подразделяется на законотворчество и подзаконное правотвор-чество. В свою очередь, законотворчество, составляя важную часть правотворчества Правительства РФ, организационно обеспечивается Минюстом РФ и рядом вспомо-гательных подразделений, действующих при Правительстве РФ. Данная вспомога-тельная деятельность распространяется также и на взаимодействие в законодатель-

304

Анохин А. Н.

ном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной ини-циативы, а также на координацию их участия в формировании планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ. Особое значение имеет коорди-национное взаимодействие Правительства РФ с Президентом РФ, палатами Феде-рального Собрания РФ, органами государственной власти субъектов РФ.

Список литературы:

1.Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с из-менениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.]. — Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс. – Текст: электронный.

1. Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 №4-ФКЗ «О Правительстве Российской Феде-рации». — Доступ из справ. – правовой системы Консультант Плюс. – Текст электронный.
2. Федеральный закон от 8.12. 2020 г. № 394 – ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации».

– Доступ из справ. – правовой системы Консультант Плюс. – Текст: электронный.

1. Регламент Правительства РФ: утвержден Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 г. №260 «О Регламенте Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ». — Доступ из справ. – правовой системы Консультант Плюс. – Текст электронный.
2. Положение «О законопроектной деятельности Правительства РФ»: утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.04.2009 №389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельно-сти Правительства РФ». — Доступ из справ. – правовой системы Консультант Плюс.
3. Фральцев В. С. Правотворческая деятельность как системный процесс (на примере субъекта РФ): автореф… дис. …кан. юрид. наук. – М.: 2008. – 26 с.
4. Синюков С.В. Механизм правотворчества: автореф…дис. …канд. юрид. наук. – Саратов: 2013. – 24 с.
5. Трофимов В.В. Правотворческая система государства как категория и алгоритм политико-правового действия в условиях современных вызовов (постановка проблемы) // Правотворчество в ХХ1 в.: эво-люция доктрины и практики: сборник научных статей /отв. ред. В.В. Лазарев. М.: Норма: 2022. 344 с.

Anokhin A.N. On the study of organizational and functional aspects of the legislative activity of the Government of the Russian Federation / A.N. Anokhin // Scientific notes of V. I. Vernadsky crimean fed-eral university. Juridical science. – 2023. – Т. 9 (75). № 4. – Р. 300 – 305.

The article studies organizational and functional aspects of the law-making activity of the Government of the Russian Federation in the context of the general system of public authorities of the Russian Federation. It shows interaction of the Government of the Russian Federation with other subjects of the law of legislative initiative of the Russian Federation, coordination of its participation in ensuring the planned basis of legisla-tive activity of the Government of the Russian Federation. The special importance of coordinating the work of the Government of the Russian Federation with the President of the Russian Federation, the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation, state authorities of the subjects of the Russian Federation is emphasized.

Keywords: system of public authorities, legal activity of the Government of the Russian Federation, or-ganizational and functional aspects of legal creative activity.

1.Konstitucija Rossijskoj Federacii: [prinjata vsenarodnym golosovaniem 12 dekabrja 1993 g. s izmenenijami, odobrennymi v hode obshherossijskogo golosovanija 01 ijulja 2020 g.]. — Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy Konsul’tantPljus. – Tekst: jelektronnyj.

1. Federal’nyj konstitucionnyj zakon ot 06.11.2020 №4-FKZ «O Pravitel’stve Rossijskoj Federacii». — Dostup iz sprav. – pravovoj sistemy Konsul’tant Pljus. – Tekst jelektronnyj.
2. Federal’nyj zakon ot 8.12. 2020 g. № 394 – FZ «O Gosudarstvennom Sovete Rossijskoj Federacii». –

Dostup iz sprav. – pravovoj sistemy Konsul’tant Pljus. – Tekst : jelektronnyj.

1. Reglament Pravitel’stva RF: utverzhden Postanovleniem Pravitel’stva RF ot 01.06.2004 g. №260 «O Regla-mente Pravitel’stva RF i Polozhenie ob Apparate Pravitel’stva RF». — Dostup iz sprav. – pravovoj sistemy Konsul’tant Pljus. – Tekst jelektronnyj.

5.Polozhenie «O zakonoproektnoj dejatel’nosti Pravitel’stva RF»: utverzhdeno Postanovleniem Pravitel’stva RF ot 30.04.2009 №389 «O merah po sovershenstvovaniju zakonoproektnoj dejatel’nosti Pravitel’stva RF». — Dostup iz sprav. – pravovoj sistemy Konsul’tant Pljus. – Tekst jelektronnyj.

1. Fral’cev V.S. Pravotvorcheskaja dejatel’nost’ kak sistemnyj process (na primere sub#ekta RF): avtoref… dis. …kan. jurid. nauk. – M.: 2008. – 26 s.
2. Sinjukov S.V. Mehanizm pravotvorchestva: avtoref…dis. …kand. jurid. nauk. – Saratov: 2013. – 24 s.
3. Trofimov V.V. Pravotvorcheskaja sistema gosudarstva kak kategorija i algoritm politiko-pravovogo dejstvi-ja v uslovijah sovremennyh vyzovov (postanovka problemy) //Pravotvorchestvo v HH1 veke: jevoljucija dok-triny i praktiki: sbornik nauchnyh statej /otv. red. V.V. Lazarev. – M.: Norma: 2022. – 344 s.

.

305