ON THE SHORTCOMINGS OF THE NORMATIVE REGULATION OF THE CONTRACTUAL AND LEGAL WORK CARRIED OUT BY THE INTERNAL AFFAIRS BODIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
SECTION CRIMINAL LAW AND CRIMINOLOGY; CRIMINAL AND EXECUTIVE LAW; CRIMINAL PROCESS; CRIMINALISTICS; JUDICIAL ACTIVITIES, PROSECUTION ACTIVITIES, HUMAN RIGHTS AND LAW ENFORCEMENT ACTIVITIES
UDK: 34.07
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Kotliar A.I., Crimean branch of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
TYPE: Article
DOI:
https://doi.org/10.37279/2413-1733-2021-7-4-152-158
PAGES: from 152 to 158
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: legal service, contractual and legal work, internal affairs bodies, the Ministry of Internal Affairs of Russia, agreement, contract, purchases.
ABSTRACT (ENGLISH):
Contractual and legal work carried out by the bodies of internal affairs of the Russian Federation is quite a voluminous area of activity, as it is regulated by a wide range of rapidly changing legislation. This work has a protective nature and is carried out for the proper implementation of the tasks and powers entrusted to the Ministry of Internal Affairs of Russia. For the most part, such units as rear, accounting and legal service of law enforcement agency are involved in contractual-legal work.
Currently, there are a number of shortcomings in the implementation of this direction of work, which is confirmed by the negative judicial statistics on claims related to the contractual activity of the internal affairs bodies of the Russian Federation. In this regard, it is necessary to further investigate the causes that contribute to violations of contractual legal work and to develop measures aimed at their elimination. The author proposes ways to address the causes under consideration, in particular, it is advisable to develop and adopt a departmental order governing the unified procedure for preparation, execution, coordination, registration, accounting and storage of procurement documents, draft agreements (state contracts), additional agreements to an agreement (state contract), agreements on termination of an agreement (state contract), protocols of disagreements.
Согласно Наставлению по организации правовой работы в системе МВД России одним из основных направлений работы, проводимым подразделениями правового обеспечения МВД России является договорно-правовая работа [1]. В указанном документе данному виду деятельности посвящен V раздел, состоящий из 11 пунктов, что не в полной мере нормативно закрепляет фактически проводимую работу, в особенности не разделяет исполнение ее отдельных направлений за исполнителями и степень их ответственности, не устанавливает порядок ее проведения.
В целом, договорно-правовая работа направлена на заключение письменных соглашений об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. В п. 46 V раздела Наставления по организации правовой работы в системе МВД России, законодатель указал, что договорно-правовая работа в системе МВД России направлена на недопущение нарушений законности при заключении письменных соглашений об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей [1]. Тем самым была подчеркнута роль правовой службы в данном процессе, а именно – проверка соблюдения законодательства при осуществлении всех этапов договорной работы. Объемы договорно-правовой работы, проводимой юрисконсультами, достаточно существенные. Так, в 2020 г. в целом по системе МВД России проведена правовая экспертиза 290 тыс. проектов государственных контрактов, гражданско-правовых договоров, дополнительных соглашений и документов о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения нужд органов внутренних дел [2, с. 33].
В Наставлении по организации правовой работы в системе МВД России установлено, что руководитель органа внутренних дел определяет порядок осуществления договорно-правовой работы и полномочия должностных лиц, участвующих в ее осуществлении, в вверенном ему подразделении. С целью реализации данного положения в территориальных органах разрабатываются более детализированные правила осуществления договорно-правовой работы, создаются необходимые комиссии [3].
Согласно пункта 4 приказа МВД России от 05 марта 2014 г. № 137 «Об организации закупок товаров, работ, услуг для нужд МВД России» [4] в состав комиссий по осуществлению закупок обязательно должны быть включены представители подразделений правового обеспечения. Однако в некоторых органах внутренних дел данное предписание не соблюдается. Для примера, при инспектировании МВД по Республике Татарстан выявлено отсутствие в составе единой комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг юрисконсульта и сотрудника подразделения, осуществляющего борьбу с преступлениями экономической и коррупционной направленности [5]. В указанном случае отсутствовала фактическая возможность осуществления деятельности юриста по недопущению нарушений законности в направлении договорно-правовой работы.
Общая нормативно-правовая база регулирующая процесс заключения договоров достаточно объемна, а конкурентные способы проведения закупок товаров, работ и услуг являются сложным многогранным процессом, требующим глубокого изучения лицами, их реализующими. Кроме того, необходимо принимать во внимание тот факт, что спецификой правовой регламентации договорной работы в органах внутренних дел является наличие гражданского (общего) и специального (ведомственного) законодательства [6].
В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типовым положением о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденными указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699, Министр обладает правами на заключение межведомственных соглашений, международных договоров Российской Федерации межведомственного характера в сфере внутренних дел, в свою очередь руководитель территориального органа МВД России наделен правом заключения договоров, соглашений и контрактов в соответствии с законодательством Российской Федерации [7].
Наряду с гражданским законодательством, в системе МВД России существует ряд ведомственных приказов, направленных на регулирование некоторых вопросов в данном направлении. Например, приказ МВД России от 05 марта 2014 г. № 137 «Об организации закупок товаров, работ, услуг для нужд МВД России» [8] закрепил организационные основы ведомственных закупок, приказом МВД России от 05 марта 2014 г. № 138 «О единой комиссии МВД России по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для централизованного обеспечения МВД России» утверждены Положение о единой комиссии МВД России по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для централизованного обеспечения МВД России и ее состав [9]. Однако, существующие нормативно-правовые акты не охватывают все необходимые аспекты договорной работы, проводимой в системе МВД России.
В Концепции правового регулирования и юридического сопровождения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации на период с 2017 по 2021 год указано на приоритетность повышения уровня договорно-правовой работы в системе МВД России. Так, в документе установлены следующие мероприятия для достижения указанной цели: совершенствование ведомственного законодательства в сфере закупок товаров, работ и услуг для нужд органов внутренних дел; разработка типовых форм договоров; повышение качества проверки закупочной документации на соответствие требованиям законодательства; усовершенствование претензионной работы [10]. Плановый период реализации данных мероприятий истекает, однако достигнутые результаты позволяют сделать вывод об их недостаточности и, в некоторой мере, неэффективности.
Так, согласно Обзора основных результатов правовой работы в системе МВД России в 2020 году в органах внутренних дел продолжают иметь место негативные примеры признания недействующими (отмененными) государственных контрактов, гражданско-правовых договоров, дополнительных соглашений к ним, документации о закупках [11, с. 23]. Основными ошибками в данной сфере правоотношений являются следующие: в договорах (контрактах) отсутствуют обязательные условия, предусмотренные нормативными – правовыми актами Российской Федерации; не конкретизирован вид, наименование или количество товара, работы, услуги, которые являются предметом договора (контракта); не установлен порядок оказания услуг; ответственность сторон договора (контракта) не соответствует требованиям, предъявляемым законодательством; срок окончания работ установлен ранее срока заключения договора и другие [12, с. 33].
Проблемные аспекты договорно-правовой работы и пути ее совершенствования регулярно рассматриваются на мероприятиях, проводимых между сотрудниками правовых подразделений. Согласно решения VI Всероссийского совещания-семинара с руководителями правовых подразделений системы МВД России, проведенного в июле 2021 года, было определено, что в области договорно-правовой работы в целях обеспечения в пределах компетенции законности в деятельности органов, организаций, подразделений МВД России при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд органов (организаций, подразделений) системы МВД России необходимо осуществлять мониторинг законодательства Российской Федерации в сфере закупок и своевременно доводить содержание вносимых изменений до заинтересованных подразделений, участвующих в данной деятельности [13, с. 14]. В определенной части данные рекомендации являются эффективными, однако договорно-правовая работа нуждается в принятии более обширных мер совершенствования.
Анализ нарушений в договорно-правовой работе, проведенной правовыми подразделениями территориальных органов МВД России указывает на то, что основная масса проблемных вопросов возникает в ходе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, особенно в сфере государственного оборонного заказа [14, с. 33].
Конкретной стадии договорно-правовой деятельности, большая часть которой проводиться в сфере закупок товаров, работ и услуг, свойственны определенные недостатки. Традиционно выделяют следующие стадии осуществления закупок: стадия планирования, подготовки и опубликования документации о закупке; стадия определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков); стадия заключения контракта, приемки и контроля за выполнением поставщиков (исполнителем, подрядчиком) обязательств по контракту [15, с. 94].
Так, необходимо учитывают тот факт, что для эффективного осуществления текущей договорной деятельности органа, юрисконсульт обязан вступать в процесс на стадии планирования данной работы. Это необходимо для определения эффективности расходования бюджетного финансирования, определения процедур, которые необходимо использовать при закупки определенного товара, работы или услуги, доведения и правильного толкования нормативных предписаний в данном направлении, которое регулярно подвергается изменению. Так, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которым руководствуются органы МВД России при осуществлении конкурентных способов закупок, с момента вступления в силу менялся более полусотни раз [16].
Нельзя обойтись без привлечения юрисконсульта к согласованию основания для осуществления закупки, обычно таковым является рапорт заинтересованного подразделения или приказ руководителя. Однако, в настоящее время положение отражающее необходимость участия юрисконсульта в стадии предшествующей заключению государственного контракта нормативно не закреплено.
Еще одной проблематикой договорно-правовой работы МВД России, по нашему мнению, является отсутствие четко сформулированной ответственности за ее надлежащее исполнение. При этом, такая ответственность должна закрепляться за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей конкретными подразделениями, за которыми данные обязанности изначально необходимо закрепить и четко отграничить от других служб.
Немаловажным фактором для положительного состояния договорно-правовой работы, является четкое взаимодействие между службами органа, участвующими в данном процессе. Построение эффективной работы возможно только на основании четко закрепленных норм и требований, предъявляемым как к сотрудникам, так и к порядку осуществления всех этапов договорной работы, который в настоящее время закреплен не в полной мере.
Отсутствие достаточной нормативной регламентации договорной работы является следствием отрицательной судебной статистики, о которой свидетельствуют отчетные данные. Так, по результатам 2020 года одно из лидирующих мест заняли иски, которые подавались в наибольшем количестве – об исполнении договорных обязательств, а именно 1484 исков на 1052665 тысяч рублей [17]. Проигранные суды по этому направлению, преимущественно, вытекают из-за неправильной организации, планирования и контроля за осуществлением хозяйственной деятельности в органах внутренних дел.
Мы полностью согласны с мнением А.Г. Авдейко, который утверждает, что для того что бы не допустить негативных для подразделения судебных решений, обеспечить стабильные результаты судебно-исковой работы, необходимо продолжить совместную работу правовых, кадровых, тыловых и финансовых подразделений, направленную на профилактику исковых требований к МВД России, по совершенствованию правового информирования и правовой пропаганды, подключить к этому подразделения, непосредственно реализующие функции полиции. Предварительно следует скрупулезно проанализировать причины проигранных исков и выработать упреждающие меры по недопущению нарушений, принятие любого рода управленческих решений соотносить с возможными отрицательными последствиями, материальными и имиджевыми потерями для МВД России [18].
Для упорядочения процесса осуществления договорно-правовой работы во всей системе МВД России является целесообразным разработать и принять ведомственный приказ, регулирующий единый порядок подготовки, оформления, согласования, регистрации, учета и хранения документаций о закупке, проектов договоров (государственных контрактов), дополнительных соглашений к договору (государственному контракту), соглашений о расторжении договора (государственного контракта), протоколов разногласий, а также контроля за осуществлением договорно-правовой работы в органах внутренних дел Российской Федерации, организациях и подразделениях, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России
Оптимальным будет следующее содержание такого документа: общие положения; подготовка проектов договоров; порядок согласования проектов договоров; порядок представления проектов договоров (государственных контрактов) на подпись; контроль за исполнением договоров (государственных контрактов); учет и хранение документации о закупке, договоров (государственных контрактов).
В заключении можно обобщить, что договорная работа является важным элементом, необходимым для эффективного и слаженного функционирования служб и подразделений МВД России. В реализации данного обширного направления принимает участие множество субъектов, сама работа имеет разную направленность в зависимости от потребностей органа. Однако, вышеуказанная отрицательная практика свидетельствует о необходимости дополнительной регламентации порядка осуществления договорно-правовой работы в системе МВД России, а именно посредством разработки и издания ведомственного нормативного акта, который будет являться основой для работы в данном направлении для всех подразделений МВД России.
1. Prikaz MVD Rossii 05.01.2007 № 6 «Ob utverzhdenii Nastavleniya po organizacii pravovoj raboty v sisteme MVD Rossii» [Elektronnyj resurs] // Dostup iz SPS «Garant».
2. Ekspress-informaciya po Rossii za yanvar’-dekabr’ 2020 g. [Elektronnyj resurs] // Modul’ «Portal pravovogo informirovaniya» SODPP ISOD MVD Rossii.
3. Instrukciya o poryadke organizacii dogovorno-pravovoj raboty v VIPK MVD Rossii // Oficial’nyj sajt VIPK MVD Rossii: [sajt]. – URL: https://vipk.mvd.rf/upload/site152/document_file/instrukciya_o_dogovorno-pravovoy_rabote_VIPK_
MVD_Rossii.pdf / (data obrashcheniya: 15.09.2021).
4. Prikaz MVD Rossii ot 05.03.2014 № 137 «Ob organizacii zakupok tovarov, rabot, uslug dlya nuzhd MVD Rossii» [Elektronnyj resurs] // Dostup iz SPS «Garant».
5. Obzor osnovnyh rezul’tatov pravovoj raboty v sisteme MVD Rossii v 2019 godu [Elektronnyj resurs] // Modul’ «Portal pravovogo informirovaniya» SODPP ISOD MVD Rossii.
6. Fedoryashchenko A.S. Osobennosti pravovoj reglamentacii dogovornoj raboty organov vnutrennih del. – Tekst: elektronnyj // www.researchgate.net: [sajt]. – 2018 (maj). – URL: https://www.researchgate.net/publication/326157132_Osobennosti_pravovoj_reglamentacii_dogovornoj_raboty_organov_vnutrennih_del / (data obrashcheniya: 15.09.2021).
7. Ukaz Prezidenta RF ot 21.12.2016 № 699 «Ob utverzhdenii Polozheniya o Ministerstve vnutrennih del Rossijskoj Federacii i Tipovogo polozheniya o territorial’nom organe Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii po sub»ektu Rossijskoj Federacii» // «Sobranie zakonodatel’stva RF». – 26.12.2016. – № 52 (CHast’ V), st. 7614.
8. Prikaz MVD Rossii ot 05.03.2014 № 137 «Ob organizacii zakupok tovarov, rabot, uslug dlya nuzhd MVD Rossii» [Elektronnyj resurs] // Dostup iz SPS «Garant».
9. Prikaz MVD Rossii ot 05.03.2014 № 138 «O edinoj komissii MVD Rossii po osushchestvleniyu zakupok tovarov, rabot, uslug dlya centralizovannogo obespecheniya MVD Rossii» [Elektronnyj resurs] // Dostup iz SPS «Garant».
10. Prikaz MVD Rossii ot 09.01.2017 № 1 «Ob utverzhdenii Koncepcii pravovogo regulirovaniya i yuridicheskogo soprovozhdeniya deyatel’nosti Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii na period s 2017 po 2021 god» [Elektronnyj resurs] // Dostup iz SPS «Garant».
11. Obzor osnovnyh rezul’tatov pravovoj raboty v sisteme MVD Rossii v 2020 godu [Elektronnyj resurs] // Modul’ «Portal pravovogo informirovaniya» SODPP ISOD MVD Rossii.
12. Obzor osnovnyh rezul’tatov pravovoj raboty v sisteme MVD Rossii v 2019 godu [Elektronnyj resurs] // Modul’ «Portal pravovogo informirovaniya» SODPP ISOD MVD Rossii.
13. Reshenie VI Vserossijskogo soveshchaniya-seminara s rukovoditelyami pravovyh podrazdelenij sistemy MVD Rossii [Elektronnyj resurs] // Modul’ «Portal pravovogo informirovaniya» SODPP ISOD MVD Rossii.
14. Obzor osnovnyh rezul’tatov pravovoj raboty v sisteme MVD Rossii v 2019 godu [Elektronnyj resurs] // Modul’ «Portal pravovogo informirovaniya» SODPP ISOD MVD Rossii.
15. Rahimov E.H. Aktual’nye voprosy profilaktiki narushenij zakonodatel’stva o kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal’nyh nuzhd // Nauchnyj portal MVD Rossii. – 2020. – № 1 (49). – S. 94.
16. O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal’nyh nuzhd: federal’nyj zakon ot 05.04.2013 № 44-FZ. [Elektronnyj resurs] // Dostup iz SPS «Garant».
17. Svodnyj otchet po Rossii i Territorii za 2020 g. [Elektronnyj resurs] // Modul’ «Portal pravovogo informirovaniya» SODPP ISOD MVD Rossii.
18. Avdejko A.G. Obespechenie zashchity interesov territorial’nogo organa MVD Rossii v sudah i pravovaya zashchita ego sotrudnikov // Populyarno-pravovoj al’manah MVD Rossii «Professional»: [sajt]. – 2016 (14 noyabrya). – URL: http://www.ormvd.ru/pubs/102/the-protection-of-the-interests-of-the-territorial-body-of-the-mia-of-russia-in-the-courts-and-legal/ (data obrashcheniya: 15.09.2021).
