JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
SECTION:
Попов С. В.
Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского Юридические науки. – 2023. – Т. 9 (75). № 3. – С. 262–267.
УДК 342.9; 658
НОРМАТИВНО-ПРАВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ СОВРЕМЕННЫХ ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННЫХ КЛАСТЕРОВ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ
Попов С. В.
Крымский федеральный университет им. В.И. Вернадского
В статье исследованы нормативно-правое обеспечение деятельности органов власти по формированию современных туристско-рекреационных кластеров Республики Крым. Автором отражены статистические показатели расходования финансовых средств в сфере развития курортов и туризма в Республике Крым. В статье проанализировано российское законодательство в сфере туризма. В статье проведен анализ содержания и реализации стратегических документов в сфере развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 г. Установлено, что туристский сектор России сохраняет значительный потенциал для ускорения темпов роста и усиления роли в развитии экономики. Проанализирован ход реализации федеральных целевых программ, посвященных развитию туристической деятельности в Республике Крым и г. Севастополе. Отдельное внимание уделено региональному законодательству. обращено внимание на отсутствие нормативного урегулирования вопросов туристско-рекреационной деятельности. Предложена разработка ряда нормативных правовых актов, в частности: Закона Республики Крым «О статусе городов-курортов Республики Крым»; Закон Республики Крым «О экологической культуре и экологической грамотности населения»; Закон Республики Крым «О санаторно-оздоровительном семейном комплексе Западного Крыма «Всероссийская детская здравница»»; Закон Республики Крым «О туризме»; Закон Республики Крым «О развитии информационно-коммуникационной отрасли в городах-курортах Республики Крым».
Ключевые слова: деятельность органов власти; нормативно-правовое обеспечение; нормативный правовой акт; Республика Крым; кластер; современные туристско-рекреационные кластеры; формирование.
- современные вызовы обуславливают необходимость оперативно урегулиро-
вать широкий спектр новых общественных отношений. Не исключением является сфера, связанная с формированием современных туристско-рекреационных класте-ров в Республике Крым (далее – РК). Необоснованная санкционная блокада полу-острова, которая была введена «западными партнерами» начиная с 2014 г., а после февраля 2022 г. только усилилась, обусловила необходимость развития собственных туристско-рекреационных кластеров в РК, и привидения их с соответствие с миро-выми стандартами.
По итогам 2022 г. Крым сохранил место в первой пятерке ежегодного нацио-нального туристического рейтинга, который составляется аналитиками Центра ин-формационных коммуникаций [1]. За 2022 г. турпоток в Крым составил 6,53 млн. чел., что на 30% ниже 2021 г., но на 8% выше 2020 г. Из общего турпотока 2022 г.: 81% туристов прибыло по Крымскому мосту на автомобилях и автобусах и 19% – посредством ж/д сообщения [2].
Развитие на полуострове современных туристско-рекреационных кластеров обу-словило появление новых правоотношений, которые требуют правового урегулиро-вания. Указанное и обуславливает необходимость проведения исследований состоя-ния нормативно-правового обеспечения деятельности органов власти по формиро-ванию современных туристско-рекреационных кластеров в РК.
263
Нормативно-правовое обеспечение деятельности…
Различные аспекты функционирования туристско-рекреационных кластеров Рес-публики Крым всегда уделялось и уделяется самое пристальное внимание ученых и практиков, а именно: Абдель Вахед Эссам Абдаллах Махмуд, Д. Д. Буркальцева, С.Г. Бруснигина, А. С. Ворошилов, Ю. В. Глушко, О. А. Гук, М.А. Дубровина, Е. В. Кочева, Н. А. Матев, Н.Н. Митина, Н.И. Морщинина, Д. И.Олифир, Т.О.Паранина,
- У. Османова, Е. А. Отставнова, И. И. Савченко, Н. Г. Сидорова, Ю. В. Степанов, Н. В. Страчкова, Э.Э. Шамилева, Д. Г. Щипанова, Н.И. Храброва, З.В. Хатикова, И. М. Яковенко, А. А. Яновская и ряда других. Благодаря указанным ученым сформи-ровано определенное научное обеспечение данного вопроса. Однако, одновременно с этим, на сегодня ряд вопросов нормативно-правового обеспечения деятельности органов власти остается не исследованным.
Отметим, что наличие четких правовых регуляторов общественных отношений является обязательным элементом эффективного функционирования любого регу-лируемого правом социального явления. По мнению С.С. Алексеева, одним из таких средств выступает именно нормативно правовой акт, под которым следует пони-мать официальный акт, документ правотворческого компетентного органа, содер-жащий юридические нормы (устанавливающий, изменяющий или отменяющий юридические нормы) [3, с. 32].
В.Л. Соколов отмечает, что «под нормативно-правовым обеспечением понимает-ся не только нормативно-правовая база, но и подготовка, разработка нормативных правовых актов, договоров, их реализация и применение норм, содержащихся в них, а также практическая деятельность по анализу и оценке эффективности применения действующих документов правового характера» [4, с. 288–294].
Следует уточнить, что правовое регулирование деятельности органов власти по формированию современных туристско-рекреационных кластеров РК осуществля-ется системой нормативных правовых актов, которые отличаются: по субъектам принятия; по юридической силе, процедурой принятия; особенностями вступления в действие и т.д. По нашему мнению, ведущим критерием разделения нормативных правовых актов является их юридическая сила.
Общественные отношения в сфере деятельности органов власти по формирова-нию туристско-рекреационных кластеров РК регулируются: Конституцией РФ; Фе-деральный закон № 132-ФЗ 24.11.1996 «Об основах туристской деятельности в Рос-сийской Федерации»; Федеральный закон № 114-ФЗ от 15.08.1996 «О порядке вы-езда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Закон РК от 14.08.2014 № 51-ЗРК «О туристской деятельности в Республике Крым»; Закон РК от
28.01.2015 № 76-ЗРК «О курортах, природных лечебных ресурсах и лечебно-оздоровительных местностях Республики Крым»; Постановление Совета Мини-стров РК от 27.06.2014 № 145 «Об утверждении положения о Министерстве курор-тов и туризма Республики Крым»; Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2025 года» и др.
Вопросы развития внутреннего туризма находятся в «оперативной повестке» Правительства РФ. Об этом свидетельствует разработка и принятие уже второй ре-дакции Стратегия развития туризма в РФ на период до 2035 г. [5], в которой отме-чено, что туристский сектор России сохраняет значительный потенциал для ускоре-ния темпов роста и усиления роли в развитии экономики. По данным Комитета по туризму Организации экономического сотрудничества и развития, в последние годы
Попов С. В.
отрасль формирует 3,8 % ВВП страны и 0,7 % общей численности занятых, что зна-чительно ниже, чем в ряде развитых стран мира. При этом валовая добавленная сто-имость в сфере туризма в России в 2017 г. составила около 0,9 тыс. долларов США на 1 жителя, что в 1,4 раза меньше, чем в США, в 2,1 раза меньше, чем в ФРГ, в 4,5 раза меньше, чем в Испании. Определено, что наиболее перспективными направле-ниями развития круизного туризма в России будут комбинированные речные и мор-ские круизы в Азово-Черноморском, Каспийском и Балтийском бассейнах, развитие экспедиционного туризма, прежде всего в Арктической зоне, а также развитие меж-дународных морских круизов в дальневосточных бассейнах. Значительным потен-циалом для развития комбинированных туристских продуктов, включающих круи-зы, яхтенный туризм, пляжный отдых и пешеходные маршруты, обладает РК.
Республика Крым и г. Севастополь в Стратегии названы наиболее привлекатель-ными территориями для отдыха, однако основная проблема здесь кроется в высоком уровне «тенезации» таких услуг, и как следствие — отсутствии налогообложения и государственной статистической отчетности. Другими проблемами, тормозящими развитие туризма в Крыму названы: изношенная инфраструктура, транспортная до-ступность, неудовлетворительное состояние пляжей . На сегодня данные проблемы находятся в «состоянии активного разрешения». В целом можно отметить, что Рес-публика Крым и г. Севастополь сталкиваются с теми же проблемами в сфере туриз-ма, что и другие регионы. Однако к этому следует добавить проблемы транспортной доступности [6, с. 75–79]. Террористические акты, которые были совершены на Крымском мосту, отсутствие авиасообщения достаточно усложняют транспортную доступность курортов полуострова.
Одним из основополагающих документов, отражающих рамки проведения кла-стерной политики в сфере формирования туристско-рекреационного комплекса яв-ляется Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Рес-публики Крым и г. Севастополя до 2025 года», общий объем финансирования кото-рой является 1 375 млрд руб. Для обеспечения комплексного развития курортно-туристской сферы Правительством РК было разработано 6 туристско-рекреационных кластеров, которые были включены в данную Федеральную целе-вую программу. Разработка и функционирование данных кластеров позволило со-здать объекты инфраструктуры, которые бы соответствовали определенным требо-ваниям и потребностям регионов, а также активизировать инвестиционную и тури-стическую деятельность в Крыму. С целью реализации Федеральной целевой про-граммы на территории РК были реализованы такие государственные программы:
– Государственная программа развития курортов и туризма в Республике Крым на 2017–2020 гг. (объем финансирования 22 797 558 400 руб.: средства федерально-го бюджета 22 526 440 000 руб., средства бюджета РК 271 148 400 руб.);
– Государственная программа РК «Охрана окружающей среды и рационального использования природных ресурсов Республики Крым» на 2015–2017 г. (объем фи-нансирования 2 031 835 000 руб.: из федерального бюджета 840 844 300 руб., из бюджета РК 1 160 525 960 руб. и из внебюджетных источников 30 465 400 руб.);
– Государственная программа «Развития водохозяйственного комплекса Респуб-лики Крым» на 2017–2020 гг. (объем финансирования 8 379 495 350 руб., средства федерального бюджета 3 767 960 800 руб., средства бюджета Республики Крым 4 611 534 550 руб.).
265
Нормативно-правовое обеспечение деятельности…
Однако, в результате оценки деятельности конечных исполнителей (как органов государственной власти субъектов, так и органов местного самоуправления) реали-зации мероприятий по созданию объектов обеспечивающей инфраструктуры кла-стеров РК и г. Севастополя сделаны следующие выводы: отсутствует эффективная система мониторинга реализации исполнителями, представленные отчетные доку-менты разрозненные, результаты деятельности описываются общими словами, ко-личество представленных на официальных сайтах данных минимально, что свиде-тельствует о низкой активности органов власти по созданию кластеров [7, с. 187].
Отдельная группа правоотношений по формированию современных туристско-рекреационных кластеров регулируется на региональном уровне Законом РК от 14.08.2014 № 51-ЗРК «О туристической деятельности в Республике Крым». Важной его особенностью дополнительное выделение видов туризма, а именно: «туризм организованный; туризм самодеятельный; туризм винный; туризм деловой; туризм детский; туризм культурно-познавательный; туризм лечебно-оздоровительный; ту-ризм подводный; сельский туризм; туризм событийный; туризм социальный; туризм спортивный; туризм экологический; туризм этнографический; туризм яхтенный»
- Однако, данный закон определяет принципы государственного регулирования туристской деятельности в РК, а также отношения, возникающие при реализации прав граждан при совершении путешествий на территории РК. Вопросы туристско-рекреационной деятельности в нем не урегулированы.
- основе постепенного развития правовых норм должен лежать постоянный ана-лиз их состояния, востребованности в обществе, выявление недостатков и опреде-ление приоритетных направлений дальнейшего его совершенствования. На основе анализа нормативно-правового обеспечения деятельности органов власти, результа-тов социологического опроса сотрудников органов власти и местного самоуправле-ния РК определены отдельные направления совершенствования нормативно-правового обеспечения деятельности уполномоченных органов власти по формиро-ванию туристско-рекреационных кластеров РК. Результаты опроса показывают, что существующие проблемы в данной сфере обусловлены недостаточным материаль-но-техническим оснащением (66,7% респондентов); недостаточным правовым обес-печением деятельности органов власти по формированию современных туристско-рекреационных кластеров (91,0%); несовершенством организации и осуществления внешнего и внутреннего взаимодействия (39,2% респондентов).
Указанное обуславливает, в рамках широкого научного обсуждения, вынести во-прос о разработке и принятии ряда нормативных правовых актов, в частности: За-кона РК «О статусе городов-курортов Республики Крым»; Закон РК «О экологиче-ской культуре и экологической грамотности населения»; Закон РК «О санаторно-оздоровительном семейном комплексе Западного Крыма «Всероссийская детская здравница»»; Закон РК «О туризме»; Закон Республики Крым «О развитии инфор-мационно-коммуникационной отрасли в городах-курортах Республики Крым». Ука-занные акты должны включить в себя: понятийный аппарат, в частности: город-курорт, экологическая культура, экологическая грамотность населения, санаторно-оздоровительный семейный комплекс и др.; признаки города-курорта; принципы, цели, приоритетные направления деятельности городов-курортов; полномочия со-вета РК, полномочия Совмина РК, полномочия специально уполномоченного ис-полнительного органа РК, полномочия органов местного самоуправления муници-пальных образований в РК в этих сферах, классификация городов-курортов и др.
Попов С. В.
Список литературы:
1. По итогам 2022 года Крым сохранил место в первой пятерке ежегодного Национального туристиче-ского рейтинга URL: https://mtur.rk.gov.ru/ru/article/show/2512 (дата обращения: 20.06.2023).
2. Справочная информация о количестве туристов, посетивших Республику Крым за 2022 г. URL: https://mtur.rk.gov.ru/uploads/txteditor/mtur/attachments//d4/1d/8c/d9 8f00b204e9800998ecf8427e/phpEXvXXR_1.pdf (дата обращения: 20.06.2023).
3.Алексеев С. С. Общая теория права : 2-е изд., перераб. и доп. / С. С. Алексеев – М. : ТК Велби, Изд-во Про-спект, 2008. – 576 с.
4. Соколов В.Л. Нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел Российской Федерации: понятие и содержание // Актуальные проблемы российского права. 2008. №2. С. 288–294.
5. Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года: Распоряжение Прави-
тельства Российской Федерации от 20 сентября 2019 г. N 2129-р URL:
https://docs.cntd.ru/document/561260503 (дата обращения: 20.06.2023).
6. Отставнова Е. А. Развитие туризма на полуострове Крым: конституционно-правовые вопросы / Е. А.
Отставнова // Вестник СГЮА. 2017. №2 (115). С. 75–79.
7. Митина Н.Н. Развитие туристско-рекреационного потенциала республики Крым: новые вызовы и пути решения // Государственное управление. Электронный вестник. 2018, № 68С. С. 172-194.
8.Законом Республики Крым от 14 августа 2014 года № 51-ЗРК «О туристической деятельности в Рес-публике Крым» URL: https://docs.cntd.ru/document/413901877 (дата обращения: 20.06.2023).
Popov S. V. Regulatory and legal support of the activities of the authorities on the formation of modern tourist and recreational clusters of the Republic of Crimea // Scientific notes of V. I. Vernadsky crimean federal university. Juridical science. – 2023. – Т. 9 (75). № 3. – Р. 263–268.
The article examines the regulatory and legal support of the activities of the authorities in the formation of modern tourist and recreational clusters of the Republic of Crimea. The author reflects the statistical indicators of spending financial resources in the development of resorts and tourism in the Republic of Crimea. The arti-cle analyzes Russian legislation in the field of tourism. The article analyzes the content and implementation of strategic documents in the field of tourism development in the Russian Federation for the period up to 2035. It has been established that the tourism sector of Russia retains significant potential for accelerating growth and strengthening its role in the development of the economy. The course of implementation of federal targeted programs dedicated to the development of tourism activities in the Republic of Crimea and the city of Sevas-topol was analyzed. Special attention is paid to regional legislation. Attention is drawn to the lack of regulato-ry regulation of issues of tourist and recreational activities. It is proposed to develop a number of normative legal acts, in particular: the Law of the Republic of Crimea «On the status of resort towns of the Republic of Crimea»; Law of the Republic of Crimea «On ecological culture and environmental awareness of the popula-tion»; Law of the Republic of Crimea «On the sanatorium and health-improving family complex of the West-ern Crimea All-Russian children’s health resort»»; Law of the Republic of Crimea «On Tourism»; Law of the Republic of Crimea «On the development of the information and communication industry in the resort towns of the Republic of Crimea».
Keywords: activity of authorities; legal support; normative legal act; Republic of Crimea; cluster; modern tourist and recreational clusters; formation.
Spisok literatury:
- Po itogam 2022 goda Krym sohranil mesto v pervoj pyaterke ezhegodnogo Nacional’nogo turisticheskogo rejtinga URL: https://mtur.rk.gov.ru/ru/article/show/2512 (data obrashcheniya: 20.06.2023).
- Spravochnaya informaciya o kolichestve turistov, posetivshih Respubliku Krym za 2022 god URL: https://mtur.rk.gov.ru/uploads/txteditor/mtur/attachments//d4/1d/8c/d98f00b204e9800998ecf8427e/phpEXvX XR_1.pdf (data obrashcheniya: 20.06.2023).
- Alekseev S. S. Obshchaya teoriya prava : 2-e izd., pererab. i dop. / S. S. Alekseev – M. : TK Velbi, Izd-vo Prospekt, 2008. – 576 s.
- Sokolov V.L. Normativno-pravovoe obespechenie upravleniya organami vnutrennih del Rossijskoj Feder-acii: ponyatie i soderzhanie // Aktual’nye problemy rossijskogo prava. 2008. №2. S. 288–294.
- Strategiya razvitiya turizma v Rossijskoj Federacii na period do 2035 goda: Rasporyazhenie Pravitel’stva Rossijskoj Federacii ot 20 sentyabrya 2019 goda N 2129-r URL: https://docs.cntd.ru/document/561260503
- Otstavnova E. A. Razvitie turizma na poluostrove Krym: konstitucionno-pravovye voprosy / E. A. Ot-stavnova // Vestnik SGYUA. 2017. №2 (115). S. 75–79.
- Mitina N.N. Razvitie turistsko-rekreacionnogo potenciala respubliki Krym: novye vyzovy i puti resheniya // Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyj vestnik. 2018, № 68S. S. 172-194.
- Zakonom Respubliki Krym ot 14 avgusta 2014 goda № 51-ZRK «O turisticheskoj deyatel’nosti v Respu-blike Krym» URL: https://docs.cntd.ru/document/413901877.
.
267
