ON THE ISSUE OF ADVANTAGES AND DISADVANTAGES OF THE BICAMERAL STRUCTURE OF THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION
К ВОПРОСУ О ПРЕИМУЩЕСТВАХ И НЕДОСТАТКАХ ДВУХПАЛАТНОЙ СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
SECTION THEORY AND HISTORY OF LAW AND THE STATE; HISTORY OF THE TEACHINGS OF LAW AND THE STATE
UDK: 342.53
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Rosenko M. I., Govallo A. S., Ivanov D. A., Law Institute of Sevastopol State University
TYPE: Article
PAGES: from 31 to 37
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: Federal Assembly of the Russian Federation; upper chamber; Council of the Federation; Lower Chamber; The State Duma; bicamerality; аdvantages and disadvantages.
ABSTRACT (ENGLISH):
This article is devoted to the analysis of some of the advantages and disadvantages of the bicameral structure of the Federal Assembly of the Russian Federation. The topic is relevant in view of the repeated reforms of the parliament, which are expected to be implemented in the near future. The disclosure of the merits and problems is based on the institutional characteristics and differences of the Federation Council and the State Duma in terms of the formation procedure, subjects of jurisdiction and the nature of the functioning of the chambers. At the same time, the main attention is paid to the study of the shortcomings, among which were identified: a low level of legitimacy of the Federation Council, functional delimitation of the jurisdiction of the chambers of parliament, inefficiency of work, high costs of ensuring their activities, etc. The authors put forward and substantiate proposals for leveling the problem of the bicameral structure parliament through systemic transformation.
Парламент, как политико-правовая форма реализации института народного представительства, является неотъемлемой частью демократического, правового государства. Это подтверждается распространенностью парламентской модели организации законодательной ветви власти в подавляющем большинстве стран современного мира. Очевидно, для реализации представительства и ряда иных функций, структура данного органа должна быть построена наиболее эффективным образом. В Российской Федерации парламент, именуемый Федеральным Собранием, с момента своего появления, неоднократно претерпевал организационные изменения. Вероятно, преобразование порядка формирования его палат, системы, функций и т.п., мы будем наблюдать и в дальнейшем, а потому актуальность анализа действующей структуры органа не вызывает сомнений.
Данное исследование посвящено рассмотрению некоторых преимуществ и недостатков двухпалатной структуры Федерального Собрания Российской Федерации. При этом, акцент сделан на анализе проблематики и способов ее нивелирования ввиду изученности в достаточной степени преимуществ бикамеральной парламентской системы. Тот факт, что двухпалатная модель законодательно-представительного органа является столь же распространенной, как и однопалатная, свидетельствует о рациональности такой организации. Однако, как показывает практика, двухпалатность не является совершенной, а потому нуждается в преобразовании. Отметим, что данный вопрос имеет значение не только для российской политико-правовой системы, но и любой, где-то или иное значение имеет парламент, как институт народного представительства.
Для раскрытия темы, рассмотрим сущность парламента, как такового.
Ввиду многоаспектности и фундаментальности, вопрос понятия и сущности данного органа в научной среде, в большей степени, не является дискуссионным, хоть и рассматривается с разных сторон: этимологически, исторически, политически и т.д. С точки зрения юриспруденции, большинство отечественных и зарубежных исследователей сходятся в отождествлении парламента с «органом государственной власти, осуществляющим представительные, законодательные и контрольные функции» [1, c. 107].
Дать определение возможно и через рассмотрение ряда присущих ему признаков. Среди отличительных особенностей парламента, исследователи выделяют следующие: формирование целиком или частично путем демократических выборов; институциональная независимость от исполнительной и судебной ветвей в рамках системы разделения властей; наличие и функционирование в рамках парламентской системы, как минимум одного политического объединения (партии); осуществление законодательной (правотворческой) функции путем принятия, изменения или отмены правовых актов различной юридической силы, обязательных для исполнения на всей территории государства; наличие властных полномочий по части контроля за деятельностью органов исполнительной власти, а также утверждения государственного бюджета; коллегиальность процесса принятия решений.
Помимо всего прочего, немаловажным признаком парламента является его двуединая политико-правовая природа как законодательного и представительного органа высшей государственной власти, предопределяющая бикамеральность его структуры [1, c. 110]. Обе функции дополняют друг друга и составляют цельный институт. Как показывает практика, эффективный законотворческий процесс может осуществлять лишь коллективный орган. Легитимность принимаемых и изменяемых им правовых актов создает именно представительный характер парламента. Законотворческие функции, в свою очередь, наделяют представителей (парламентариев), а, следовательно, и представляемое ими население, реальной возможностью опосредованно участвовать в управлении делами государства.
Данная особенность, как и все вышеперечисленные признаки, всецело присущи и российскому парламенту, что закреплено ст. 94 Конституции РФ: «Федеральное собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации» [2]. Состоит Федеральное собрание, согласно ч. 1 ст. 95 Конституции РФ, из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы [2]. Различие палат заключается в порядке их формирования, предметах ведения и характере функционирования. Рассмотрим каждый из аспектов в отдельности. Верхняя палата, согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 22.12.2020 № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», формируется из представителей законодательной и исполнительной власти субъектов, общее число которых составляет 170 человек, назначаемых непосредственно этими органами власти [3]. Помимо таковых, сенаторами являются представители РФ, назначенные Президентом РФ в количестве не более 30 человек, не более 7 из которых назначены пожизненно, а также сам Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий и желающий осуществлять полномочия сенатора пожизненно [3].
Государственная Дума, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 22.02.2014 N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», состоит из 450 депутатов, избираемых на 5 лет [4]. При том, одна половина избирается «по одномандатным избирательным округам», а вторая – «по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы» [4]. Другими словами, 225 депутатов избраны непосредственно населением и 225 – прошли по, так называемым, «партийным спискам». К слову, верхняя палата лишена партийной составляющей, что прямо отражено в ч. 3 ст. 3 Регламента Совета Федерации, согласно которой палата «формируется и структурируется по непартийному принципу. Сенаторы Российской Федерации не создают фракции и партийные объединения» [5].
Требования, предъявляемые к кандидатам на должность сенатора и депутата, отличаются лишь возрастным цензом: депутат Государственной Думы, согласно ч. 1 ст. 97 Конституции РФ, должен достигнуть 21 г. [2], а сенатор, согласно ч. 1. ст. 2. Федерального закона, 30 лет соответственно [3]. Также депутатам, Основной закон устанавливает запрет «открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации» [2]. В случае же сенаторов, кандидат должен обладать «безупречной репутацией», а пожизненный сенатор должен иметь «выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности» [3].
Остальные критерии совпадают: гражданство России, постоянное проживание в Российской Федерации, отсутствие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства. Исходя из порядка формирования, можно сделать вывод о том, что благодаря верхней палате, удается достичь широкого представительства в Федеральном Собрании и учета интересов не только населения государства и регионов, но и органов власти субъектов федерации. Кроме того, отсутствие у Совета Федерации партийной составляющей предотвращает радикализацию законодательной власти, фракционность, разделение парламентариев по признаку партийной принадлежности, которое усложняет процесс правотворчества и способствует отхождению от воли народа в пользу взглядов иных групп влияния, в том числе политических партий [6, c. 38].
Учитывая повышенные требования, предъявляемые к кандидатам на должность члена Совета Федерации (сенатора), можно полагать, что члены Совета Федерации являются более квалифицированными и компетентными в отдельных отраслях законотворчества. Это, в совокупности с контрольными функциями, подтверждает большое значение верхней палаты в качестве дополнительной гарантии законности деятельности и конституционности принимаемых нормативно-правовых актов.
Основной же проблемой бикамеральной структуры в данном ключе является недостаток легитимности Совета Федерации, т.к. сенаторы назначаются, а не избираются населением [7, c. 107]. Конечно, применительно к Российской Федерации, речь идет об опосредованном наделении властными полномочиями представителя органа законодательной власти субъекта РФ на заседании этого органа и исполнительной власти после выборов высшего должностного лица субъекта. А значит, в некоторой степени, это можно считать делегированием населением своего избирательного права лицам, осуществляющим выбор сенатора. Тем не менее, сенаторы, несмотря на все меры, направленные на повышение их независимости, всецело являются представителями именно власти субъектов, а не рядовых граждан. Это обстоятельство, к слову было нивелировано посредствам формирования палаты в 1996-2001 гг. из высших должностных лиц субъектов, одновременно представляющих и интересы населения, и интересы законодательных и исполнительных органов власти. Отметим, что данный факт имеет значение ввиду влияния на легитимность всего Федерального Собрания и нередкого расхождения народной воли и деятельности властных структур [1, c. 110].
Иным аспектом различия палат являются предметы их ведения, закрепленные ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. В частности, к основным полномочиям Совета Федерации относятся: «а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; в) <…> о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; д) назначение выборов Президента Российской Федерации; е) отрешение Президента Российской Федерации от должности; лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий.» [2].
Также, верхняя палата обладает полномочиями, касающимися кадровой политики в рядах высших органов судебной власти, такими, как назначение на должность по представлению Президента, Председателя, заместителя и судей Конституционного и Верховного судов Российской Федерации.
В то же время, к предметам ведения Государственной Думы относится: а) утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации; б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;», а также назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов по представлению Президента, Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности [2].
На основании этого можно сделать вывод о том, что Государственная Дума находится в частично зависимом от президентской власти положении, тем более что, в случаях, установленных ст. 111 и 117 Конституции РФ нижняя палата Парламента может быть распущена. Тогда как верхняя палата, представляющая интересы субъектов, а значит и всей федерации в совокупности, обладает более ярко выраженным статусом противовеса, фактора сдерживания не только исполнительной власти, но еще и Государственной Думы, учитывая специфику соотношения палат [7, c. 105].
Факт значительного различия предметов ведения и лишь некоторого соучастия палат в одном и том же процессе импичмента и отдельным аспектам кадровой политики в рамках судебной системы, позволяет говорить о наличии системы сдержек и противовесов даже в рамках одной ветви власти [8, c. 9].
Однако отсутствие в Конституции общих предметов ведения и Совета Федерации и Государственной Думы, включающих вопросы, требующие совместной деятельности палат, не позволяет сформировать представление о Федеральном Собрании как о целостном органе законодательно-представительной власти.
Кроме того, чрезмерная самостоятельность палат также чревата негативными последствиями. При возникновении конфликтных ситуаций, где обе палаты взаимно выражаю несогласие с действиями друг друга может повлечь серьезный кризис государственной системы управления.
Наконец, палаты Федерального Собрания различны по характеру своего функционирования в ходе законотворческого процесса, урегулированного Конституцией РФ, регламентами палат и соответствующими федеральными законами. Проанализировав нормативно-правовую базу, можно заключить, что Государственная Дума инициирует, разрабатывает и принимает законопроекты, а Совет Федерации, в свою очередь, рассматривает и утверждает их. Другими словами, правотворчество консолидировано в нижней палате, тогда как верхняя во многом выполняет функцию некого «цензора», барьера на пути принятия недоработанных законов [9, c. 11].
Недостатком такого порядка является некоторая номинальность и фактическая малозначительность Совета Федерации. Данное утверждение подтверждается нормами законодательства. В соответствии с ч. 3 ст. 107 регламента, Совет Федерации не может вносить поправки в текст законопроекта, а лишь одобрить или отклонить его [5]. Согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, «в случае отклонения федерального закона Советом Федерации, палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий…» [2]. Лишь на данном этапе сенаторы получают право участвовать в непосредственной корректировке текста закона. После этого, «федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой», при котором вето верхней палаты может быть преодолено не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. К тому же, обязательным к рассмотрению Советом Федерации является строго ограниченный перечень законов, касающихся бюджетной, налоговой, финансовой, валютной, кредитной и таможенной политики, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственной границы, а также войны и мира, что урегулировано ст. 106 Конституции РФ [2]. Все это говорит о фактическом доминировании Государственной Думы в законотворческом процессе, что, на наш взгляд, снижает его эффективность и равноправность палат.
Также, недостатком является тот факт, что двухпалатная структура не отличается оперативностью работы. Дополнительные процедуры, слушания, рассмотрения, внесение изменений и корректировки, безусловно повышают качество принимаемых нормативно-правовых актов [7, c. 106]. Но в ситуациях, требующих срочного, безотлагательного действия, будь то издание необходимой нормы или принятие политического решения, бикамеральность не является оптимальной [9, c. 8].
Нельзя отрицать и финансовую сторону вопроса. Двухпалатная структура, зачастую, предполагает значительно большее количество сотрудников в сравнении с однопалатной системой, что предполагает большие материально-технические затраты на содержание аппарата и обеспечение деятельности иных органов парламента.
Так или иначе обе палаты создают сбалансированную систему, сдерживают и дополняют друг друга. Как показал анализ основных различий палат, данная структура имеет как преимущества, так и недостатки. Очевидно, однопалатные парламенты лишены вышеописанной проблематики. Однако переход к другой организационной структуре вероятно спровоцирует возникновение новых изъянов, тем более, что в России необходимость бикамеральной организации законодательно-представительной власти продиктована особенностями территориального устройства, а также иными политико-административными, социальными факторами. Поэтому, на наш взгляд, необходимо следовать по пути совершенствования действующей структуры. Для этого рассмотрим ряд потенциальных решений.
В частности, можно рассмотреть предложение об участии населения в процессе назначения сенаторов, чем будет существенно поднята как легитимность самих сенаторов, так и Совета Федерации в целом. Конечно, легитимность которую приобретает нижняя палата, формируемая посредством выборов, достигнута не будет, однако данная мера, хоть и опосредованное, позволит решить недостаток демократичности формирования верхней палаты, как это реализовано, например, в Соединенных Штатах Америки [10, с. 84].
Проблема функционального разделения предметов ведения, а также самостоятельность палат, чреватая возникновением конфликтов как между ними, так и с иными органами власти, по мнению ряда исследователей, может быть решена посредствам пересечения, возникновения общих полномочий и частичной интеграцией, участия одной палаты в работе другой, совместное заседание, чем может быть создана фрагментарная однородность их состава. Также повышению значения Совета Федерации может способствовать увеличение числа видов законопроектов, подлежащих обязательному рассмотрению и включение верхней палаты в процесс непосредственного совершенствования законопроектов.
Не оперативность принятия общественно-важных правовых норм и политических решений может быть преодолена через оптимизацию процедур в рамках функционирования палат Федерального Собрания. Очевидно это потребует пересмотра нормативно-правовой базы, регулирующей работу органа, исключения из нее излишних положений и т.д.
Существует также ряд иных предложений, непосредственно не относящихся к парламентской структуре, однако влияющих на эффективность деятельности законодательно-представительного органа власти.
Среди них – пересмотр порядка формирования нижней палаты пропорциональной избирательной системы с высоким избирательным порогом ввиду ее недемократичности, ответственности и зависимости депутата от политической партии, а не от избирателей, и ряда других злоупотреблений. Партийная составляющая, к слову, присутствующая в законодательных органах всего мира, в настоящее время рассматривается больше с негативной стороны, т.к. политические партии более не выполняют значительную часть своего функционала. Идеологическое межевание депутатов также снижает производительность и результативность работы органа. Предлагается снизить избирательный барьер до 3% и изменить принцип формирования партийных списков с введением права избирателям определять преференцию тому или другому кандидату в партийном списке. Как вариант расширения представительства социальных групп в Государственной Думе, предлагается рассмотреть вопрос об ограничении количества мандатов, получаемых представителями одной политической партии в части пропорциональной и мажоритарной систем формирования палаты.
Не лишним было бы введение поименного голосования в процессе принятия нормативно-правовых актов членам парламента, в первую очередь-депутатами Государственной Думы, с опубликованием соответствующих списков по результатам парламентских сессий. Данная мера, соответствуя принципу гласности, повысит информационную открытость деятельности парламентариев для их избирателей.
Немаловажным является вопрос о профессиональной компетенции парламентариев, уровня их образования и профессионализма. Целесообразным было бы, по нашему мнению, введение образовательного ценза для кандидатов в члены обеих палат, повышение квалификации избранных парламентариев на базе лучших учебных заведений по ускоренным программам, а также организация специализированного высшего образовательного учреждения при Парламенте России.
Таким образом, двухпалатная, или же бикамеральная структура Федерального Собрания Российской Федерации, помимо преимуществ и проблематики, обладает потенциалом к преодолению конкретных организационных недостатков. Перечень возможных мер, как показало исследование, является достаточно обширным и включает в себя как точные, конкретизированные решения, так и кардинальное изменение парламентской системы, принципов ее формирования и функционирования. При комплексном подходе, их реализация, с высокой долей вероятности, поспособствовала и значительно ускорила бы преобразование России в парламентскую республику, переориентирование высшей государственной власти на интересы населения страны, рост ее легитимности и демократизацию общества.
1. Konovalova L. G. Sovremennyj parlament kak osnova stanovleniya parlamentarizma / L. G. Konova-lova // Izvestiya Altajskogo gosudarstvennogo universiteta. – 2016 g. – s. 107-111.
2. Konstituciya Rossijskoj Federacii [Elektronnyj resurs]: prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneniyami, odobrennymi v hode obshcherossijskogo golosovaniya 01.07.2020– Rezhim do-stupa: https://rg.ru/2020/07/04/konstituciya-site-dok.html (data obrashcheniya: 01.10.2021).
3. O poryadke formirovaniya Soveta Federacii Federal’nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii [Elek-tronnyj resurs]: Federal’nyj zakon ot 22.12.2020 № 439-FZ. — Rezhim dostupa: https://rg.ru/2020/12/28/sovfed-dok.html (data obrashcheniya: 07.10.2021).
4. O vyborah deputatov Gosudarstvennoj Dumy Federal’nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii [Elek-tronnyj resurs]: Federal’nyj zakon ot 22.02.2014 N 20-FZ. — Rezhim dostupa: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102171479 (data obrashcheniya: 07.10.2021).
5. O reglamente Soveta Federacii Federal’nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii [Elektronnyj re-surs]: Sovet Federacii Federal’nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii. Postanovlenie ot 30.01.2002 № 33-SF. — Rezhim dostupa: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102074679&rdk=&intelsearch=%F0%E5%E3%EB%E0%EC%E5%ED%F2+%F1%EE%E2%E5%F2%E0+%F4%E5%E4%E5%F0%E0%F6%E8%E8 (data obrashcheniya: 07.10.2021).
6. Sajfutdinova V. M. Sovet Federacii Federal’nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii: specifika i perspektivy / V. M. Sajfutdinova // Aktual’nye problemy rossijskogo prava. – 2017 g. – S. 34-42.
7. Bulakov O. N. Bikameralizm kak strukturnaya organizaciya sovremennogo parlamenta / O. N. Bulakov // ZHurnal «PolitBook». – 2013 g. – S. 99-107.
8. Bulakov O. N. K voprosu o deyatel’nosti parlamenta v Rossijskoj Federacii / O. N. Bulakov // Pro-bely v rossijskom zakonodatel’stve. YUridicheskij zhurnal. – 2013 g. – S. 9-11.
9. Malinovskaya A. D. Preimushchestva i nedostatki dvuhpalatnoj struktury rossijskogo parlamenta / A. D. Malinovskaya // Vestnik MGIMO. – 2020 g. – S. 8-22.
10. Ryzhonkova E. A. Osobennosti pravovogo statusa chlenov verhnih palat parlamentov zarubezhnyh federativnyh gosudarstv na primere SSHA / E. A. Ryzhonkova // Otechestvennaya yurisprudenciya. — 2016 g. — S. 82-88.
