THE GENESIS OF SCIENTIFIC VIEWS IN THE FIELD OF DETERMINING THE ESSENCE OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»
UDK: 342.92
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Ankudinova Yana S., Crimean Law Institute (branch) of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation
TYPE: Article
DOI:
https://doi.org/10.37279/2413-1733-2021-7-4-299-307
PAGES: from 299 to 307
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: control, supervision, state activity, supervisory bodies, control bodies, public administration, differences, differentiation, essence, content, prosecutor’s supervision.
ABSTRACT (ENGLISH):
The article analyzes scientific papers on the essence of control and supervisory activities and the terms control and supervision. The author identifies issues that require theoretical and practical solutions. It is established that the existing educational and scientific research in the field of control and supervisory activities consider a number of issues, in particular: theoretical aspects of defining the concepts of control and supervision, general issues of the relationship of these concepts and the organization of control and supervisory activities. The article provides definitions of the terms control and supervision, including the normative definition of such a category as state control. The author has made another attempt to formulate his own opinion on the relationship of the terms control and supervision. The paper distinguishes the main approaches of scientists to the question of the correlation of terms into three groups: the first considers supervision as part of control; the second group correlates control and supervision as equal categories; the third group includes the position of scientists on the independent meaning of the concepts of supervision and control, within the framework of consideration of each of the groups, the author analyzes the available scientific views.
Исходя из того, что современное государство ориентировано на повышение престижа и уровня доверия граждан к исполнительной власти, а также на повышение эффективности борьбы с беззаконием и коррупцией, государственный контроль и надзор представляются как оно из приоритетных направлений. Это обсуслено тем, что неэффективное либо осуществление контрольно-надзорной деятельности не в полном объёме и не на должном уровне могут спровоцировать нанесение значительного ущерба обществу и государству в части нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Именно поэтому подчеркивая значимость роли государственного контроля и надзора стоит отметить что от качества осуществления данной деятельности зависит не «только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления» [1, 3].
В 2021 г. начинается новый этап деятельности системы контрольно-надзорных органов исполнительной власти в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», что придает дополнительную актуальность изучению данного направления.
Вступление с 1 июля 2021 года в силу указанного закона от 31.07.2020 №248-ФЗ, вызывает бурную дискуссию как на уровне научного сообщества, так и у практиков. В связи с чем представляется актуальным рассмотрение вопроса определения сущности контрольно-надзорной деятельности, в том числе обусловленной необходимостью поэтапного становления контрольно-надзорной деятельности государственной власти, которая позволит обеспечить функционирование государства на новом качественном уровне.
Принятие данного акта подтверждает значимость контрольно-надзорной деятельности, но такие термины как контроль и надзор и определение их сущности остается на уровне споров в научном сообществе и остается наименее изученным и теоретически осмысленным. В большинстве случаев основанием для появления разных точек зрения в исследованиях выступают большое количество форм, методов и видов контрольно-надзорных действий и как главный фактор — это то, что зачастую в сферу регулирования данными мероприятиями подпадают совершенно различные виды деятельности.
Общетеоретической основой исследования проблемы государственного контроля и надзора являются работы Л.В. Акопова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.Г. Бессарабова, В.П. Беляева, А.Я. Гейвандова, В.М. Горшенева, С.А. Денисова, В.Н. Карташова, Е.А. Маштаковой, Н.Д. Погосяна, A.M. Тарасова, А.Н. Харитонова, Н.И. Химичевой, В.В. Черникова, И.Б. Шахова, А.А. Ялбулганова.
Ряд научных исследований был посвящён проблемам административного надзора некоторые из которых написаны В.Г. Бессарабовым, М.Р. Стерлингом, А.Л. Прозоровым, Л.М. Розиным, А.В. Серегиным, А.Б. Яблонской.
Весомую базу научных работ, которые стали базисом в вопросах рассмотрения темы контрольно-надзорной деятельности выступают работы Д.II. Бахраха, О.И. Бекетова, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, С.И. Котюргина, В.М. Савицкого, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Лазарева, М.С. Щалумова.
Наше исследование, целью которого является изучения контрольно-надзорной деятельности, определения и изучения особенностей терминов контроль и надзор, логично начать с определения понимания таких понятий.
По своей сути данные термины представляются как очень родственные и близкие по смысловому содержанию. По мнению С. И. Ожегова контроль определяется как проверка, а также «постоянное наблюдение в целях проверки или надзора» [2]. Помимо указанных трудов, необходимо обратиться к мнению В. И. Даля, который «контроль» понимает, как «учетъ, повърка счетовъ, отчетности; присутственное место, занимающееся повъркою отчетовъ» [3]. Толковый словарь современного русского языка определяет контроль как «проверка», «а также наблюдение с целью проверки» [4, с. 278], а надзор – «наблюдение с целью контроля, охраны и присмотра»
[5, с. 358]. Другие издания под данными терминами указывают подобные определения понятий, которые выступают очень схожими, а в некоторых случаях аналогичными [6, с. 241]. Определение государственного контроля, указанного Ф. А. Брокгаузом и И.А. Ефрониным в общем смысле, определяется как «наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов». Здесь же дано пояснение, что «государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами» [7].
В научных исследованиях В.М. Горшенева и И.Б. Шахова, контроль выступает как «предупреждение ошибок и недостатков, помощь по преодолению трудностей и исправлению недочетов, воспитание у работников высокого чувства ответственности за порученное дело» [8].
Под государственным контролем, согласно п.1 ст.1 Федеральный закон от 31.07.2020 №248-ФЗ понимается «деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений» [9].
Исходя из данного определения сущность контроля заключается в том, что уполномоченные на то органы и их должностные лица, используя предусмотренные законом организационно-правовые формы, способы и средства, выясняют, соответствует ли деятельность органов и лиц закону, а также различного рода требованиям, регламентам, правилам, условиям и т.п. и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению.
Рассмотрение вопроса научного определения и соотношения представленных понятий выступает актуальным и на данном этапе. Как отмечает в своем диссертационном исследовании Н.А. Резина «в настоящее время отсутствует четкое разграничение понятий государственный контроль и государственный надзор, в том числе на потребительском рынке, как в теоретических исследованиях, так и в законодательстве» [10, с. 24]. Подобной позиции в своей работе придерживается и М.Р. Стерлинг, который указывает, что «в правовой науке отсутствует единство мнений по поводу разграничения таких понятий как «контроль» и «надзор», а основная проблема заключается в отсутствии четкого и общепризнанного набора критериев разграничения контроля и надзора» [11, с. 8].
Далее предлагаем рассмотреть, предлагаемые в научной литературе и исследованиях определение надзора и его сущности.
Концептуальное понятие административного надзора нам пришло из советского административного права, где он понимался в качестве важнейшего способа обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
По многим характеристикам контроль и надзор выступают родственными правовыми явлениями, однако наличие одной правовой природы еще не повод их полного отождествления. Так, с позиции профессора Д.Н. Бахраха, административный надзор позволяет обеспечивать свободы граждан, предприятий, организаций, ограждать их от чрезмерной государственной опеки, путем ограничения контрольных полномочий субъектов власти правовыми актами [12, с. 301]. Тем самым предотвращается необоснованное вмешательство субъектов контроля в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений, организаций, а также чрезмерное влияние на граждан. Именно поэтому ученые в области административного права определили административный надзор как суженный контроль, имеющий свою специфику и характерные признаки.
Вместе с тем, как подчеркивает Д.Н. Бахрах, в современных условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется вследствие того, что в жизни общества все более важную роль играют технические средства, а значит, и разнообразные технические правила, контроль за соблюдением которых – необходимое условие обеспечения безопасности. Таким образом, административный надзор – это крайне динамическое правовое явление, которое может трансформироваться в зависимости от сложившихся условий в современном правовом государстве. Тем самым, Д.Н. Бахрахом, в отличие от работ советского времени, указываются такие новые отличительные признаки административного надзора, как наблюдение за соблюдением технических норм и правил, а целью надзора, по его мнению, является обеспечение безопасности.
Помимо рассмотрения понятия надзора представляет научный интерес и рассмотрение других позиций по определению данного термина. Вполне обоснованным представляется понятие, представленное Н.А. Резиной, которая отмечает, что под государственным надзором следует понимать «систематическую деятельность уполномоченных государственных органов по проверке соблюдения исполнения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами, осуществляемую в пределах установленной компетенции» [13, с. 25].
О надзоре, как юридической форме деятельности, рассуждают В.П. Беляев, Г.С. Беляева и В.В. Сорокина, справедливо характеризуют надзор как «вид юридической деятельности властных субъектов, осуществляющих полномочия по разрешению на поднадзорных субъектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими законодательства, в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений» [14].
Подобное утверждение, подтверждающее что надзор заключает в себе функцию обеспечения законности, рассматривается в работе Ю.А. Андреевой, которая указывает в своем исследовании что надзор это система «установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными государственными органами и их должностными лицами, направленных на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами» [15, с. 13].
Хотелось бы обратить внимание на то что, научные исследования проводились многими ученными в данной области и проблема определения и соотношения рассматриваемых понятий имеет место быть. В нашей работе рассмотрены мнения таких ученных о соотношении понятий контроль и надзор как: А. П. Алехин Д.Н. Бахрах, В.П. Беляев, В.Г. Бессарабов, Л.А. Галанина, Я. А. Гейвандов, С.М. Зубарев, М.Н. Кудлинский, А.В. Мартынов, С.Г. Нистратов, Н.А. Погодина М.С. Студеникина О. В. Токарев и другие.
Разграничить основные подходы ученных к данному вопросу представляется возможным на три большие группы: первая рассматривает надзор, как часть контроля; вторая группа соотносит контроль и надзор как равные категории; к третьей группе можно отнести позицию ученных о самостоятельном значение понятий надзор и контроль.
М.С. Студеникина отмечает, что «контроль, в отличие от надзора, представляет собой более широкое и объемное понятие, не ограниченное кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний — законов и других актов» [16, с. 18]. Подобная позиция в научных исследованиях прослеживается в работе О.В. Токарева, отметившего «тесную связь надзора, осуществляемым органами исполнительной власти, с контролем, поскольку тот является его составным элементом» [17, с. 787].
Надзор – это разновидность контроля, такой точки зрения придерживается ряд ученных и аргументируют свою позицию выделяя свойственными ему особенности, к которым относят: осуществление уполномоченными государственными органами и должностными лицами; отсутствие соподчиненности между субъектами и объектами надзора; субъекты надзора имеют право при наличии правовых оснований применять к объектам меры административного принуждения [18]. По мнению Д.Н. Бахраха, надзор – это ограниченный правовыми актами контроль [19, с. 394].
В рассмотрении данных понятий рядом ученных выявлены общие методы деятельности, общие цели и объекты управления, в связи с чем данные понятия представляются как смежные и родственные. Л.А. Галанина указывает, что в ряде случаев трудно отличить контрольные полномочия от надзорных, поэтому в законодательстве и литературе не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными полномочиями, а контрольные и надзорные органы нередко называют «контрольно-надзорными» [20, с. 22].
В подтверждение данной теории можно обратится к научным трудам А. П. Алехина, который понятия «контроль» и «надзор» в их функциональном назначении не разделяет. Задача контроля, по его мнению, «состоит в обеспечении дисциплины, законности и государственного управления в целом». Раскрытие содержания надзора им проводится с использованием термина «контроль» [21].
В большинстве действующих нормативно-правовых актов понятия «контроль» и «надзор» не различаются, используются в словосочетании «контроль (надзор)», где заключенный в скобки надзор приравнивается к понятию контроля. То есть в законодательстве Российской Федерации на сегодняшний день отсутствует четкое разграничение понятий «контроль» и «надзор».
Несмотря на преобладание равнозначного употребления понятий «контроль» и «надзор», в нормативных правовых актах можно встретить использование этих терминов и в других сочетаниях, например «контроль и надзор» [22] или «надзор и контроль» [23], когда понятию, поставленному на первое место, придается первостепенное значение, а второму понятию – второстепенное значение, то есть в определенной степени законодатель разделяет эти понятия, употребляя их в разных словосочетаниях, но делает это бессистемно.
И все-таки попытки разграничить понятия «контроль» и «надзор» на законодательном уровне все же предпринимались. Проводимая в России административная реформа на первом этапе ее реализации была призвана оптимизировать функции органов исполнительной власти, в частности, организационно разделить функции, касающиеся надзора и контроля [24].
Следует обратить внимание, что на уровне законодателя было принято решение утвердить на смену нормативных актов о государственном контроле положения о надзоре, данная позиция нашла отражение в Постановлении Правительства Российской Федерации от 5.06.2013 г. № 4766 Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 N 476 (ред. от 30.06.2021) «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.07.2021).
Данное положение коснулось, в частности, таких сфер деятельности государства как: федеральный государственный пожарный надзор в лесах, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, государственный ветеринарный надзор принятие которого отменило действие подобных нормативных правовых актов о контроле в данных сферах. Помимо такого рода замеен термина в данной сфере на законодательном уровне настоящим постановлением предпринята очередная попытка законодателя предотвратить неверную трактовку понятий контроль и надзор, а также ликвидировать моменты, когда данные термины применяются, заменяя одно другое, либо как одно и то же понятие, выступив в поддержку применения термина «надзор».
Так, к примеру, данным положением, а именно п. 4 в постановление Правительства от 6.01.1997 г. №13 закрепляющего правила добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов, слова «контроль и надзор в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания» заменены словами «федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания». В том числе Постановление Правительства от 21.12.2000 г. №987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» получило название «О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» (п. 10) [25].
Подчеркнем необходимость дальнейшего научного поиска по проблемам контроля и надзора, разграничения их понятий, с целью увеличить эффективность и оптимизировать контрольную и надзорную деятельность.
1. Yablonskaya. A.B. Kontrolno-nadzornaya funktsiya gosudarstvennoy vlasti v Rossiyskoy Federatsii: teoretiko-pravovoye issledovaniye: Avto-ref.dis. … kand. yurid. nauk / A.B. Yablonskaya. – Moskva. 2009. – 28 s.
2. Ozhegov. S. I. Tolkovyy slovar russkogo yazyka / S. I. Ozhegov. N. Yu. Shvedova ; RAN ; In-t rus. yaz. im. V.V. Vinogradova. — 4-e izd.. dop. — M. : Azbukovnik. 1999.Pogodina N.A. Sootnosheniye kontrolya i nadzora v rossiyskoy pravovoy sisteme / N.A. Pogodina. K.V. Karelin // Rossiyskaya yustitsiya. — 2012. — № 3.
3. Dal. V. I. Tolkovyy slovar zhivogo velikorusskogo yazyka / V. I. Dal. — M.. 1999. T. 2.
4. Lopatin V. V.. Lopatina L. E. Tolkovyy slovar sovremennogo russkogo yazyka. M.: Eksmo. 2009. 928 s.
5. Lopatin V. V., Lopatina L. E.: Ukaz.soch.
6. Ushakov D. N. Tolkovyy slovar sovremennogo russkogo yazyka. M.: Adelant. 2013. 800 s.
7. Brokgauz. F. A. Entsiklopedicheskiy slovar. Obshchestvo i gosudarstvo. Praviteli i polkovodtsy. Narody i strany / F. A. Brokgauz. E. A. Efron. — M. : Eksmo. 2003.
8. Gorshenev. V.M., Shakhov. I.B. Kontrol kak pravovaya forma deyatelnosti / V.M. Gorshenev. I.B. Shakhov. — M.: Yuridicheskaya literatura. 1987. — 176 s.
9. Federalnyy zakon «O gosudarstvennom kontrole (nadzore) i munitsipalnom kontrole v Rossiyskoy Federatsii» ot 31.07.2020 №248-FZ// URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/92dd2b5bacbe0c35bc07c3096528f0e5046d4af9/ // SPS KonsultantPlyus
10. Rezina N. A. Gosudarstvennyy kontrol i nadzor v sfere potrebitelskogo rynka : Avto-ref.dis. … kand. yurid. nauk / N.A. Rezina. — Omsk. 2003.- 25 c.
11. Sterling. M.R. Pravovoye regulirovaniye organizatsii kontrolnoy i nadzornoy deyatelnosti federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti Rossiyskoy Federatsii : Avto-ref.dis. … kand. yurid. nauk/ Sterling M.R.- SPb.. 2004.- 30 c.
12. Bakhrakh D.N. Administrativnoye pravo Rossii [Tekst] : uchebnik dlya studentov vysshikh uchebnykh zavedeniy. obuchayushchikhsya po spetsialnosti Yurisprudentsiya / D. N. Bakhrakh. — 6-e izd.. pererab. i dop. — Moskva : Eksmo. 2011. — 622 s.
13. Rezina N. A.: Ukaz.soch.
14. Belyayev. V.P., Belyayeva. G.S., Sorokina. V.V. Nadzor kak protsessualnaya forma yuridicheskoy deyatelnosti: voprosy teorii: monografiya / V.P. Belyayev. G.S. Belyayeva. V.V. Sorokina. — M.: Yurlitinform. 2015. — 207 s.
15. Andreyeva. Yu.A. Kontrol i nadzor ministerstva yustitsii Rossiyskoy Federatsii v sfere notariata : administrativno-pravovoy aspekt : Avto-ref.dis. … kand. yurid. nauk / Andreyeva Yu.A.- Moskva. 2009. — 19 s.
16. Studenikina M.S. Gosudarstvennyy kontrol v sfere upravleniya. M.: 1974.
17. Obshcheye administrativnoye pravo: uchebnik / pod red. Yu. N. Starilova. Voronezh: VGU. 2007. 848 s.
18. Alekhin A.P., Karmolitskiy A.A., Kozlov Yu.M. Administrativnoye pravo Rossiyskoy Federatsii: Uchebnik. M.. 2001.- 298 s.
19. Bakhrakh D. N., Rossiyskiy B. V., Starilov Yu. N. BZO Administrativnoye pravo: Uchebnik dlya vuzov. — 2-e izd.. izm. i dop. — M.: Norma. 2005. — 800 s.
20. Galanina L.A. Organizatsionno-pravovoye obespecheniye kontrolya za ispolneniyem normativno-pravovykh aktov v subyektakh Rossiyskoy Federatsii: dis. … kand. yurid. nauk / L.A. Galanina. — M.: 2001. — 184 s.
21. Alekhin. A. P. Administrativnoye pravo Rossii: obshchaya chast : uchebnik dlya vuzov / A. P. Alekhin. A. A. Karmolitskiy ; otv. red. A. P. Alekhin. – M.: Zertsalo-M. 2018. — 480 s. — ISBN 978-5-94373-420-5. — Tekst : elektronnyy. — URL: https://znanium.com/catalog/product/1182456 (data obrashcheniya: 05.07.2021). – Rezhim dostupa: po podpiske.
22. Ukaz Prezidenta RF ot 02.02.2016 № 41 «O nekotorykh voprosakh gosudarstvennogo kontrolya i nadzora v finansovo-byudzhetnoy sfere» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: URL http: // www.garant.ru (data obrashcheniya: 11.08.2021)
23. Federalnyy zakon ot 02.01.2000 № 29-FZ «O kachestve i bezopasnosti pishchevykh produktov» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: URL http: // www.garant.ru (data obrashcheniya: 11.08.2021)
24. Ukaz Prezidenta RF ot 23.07.2003 № 824 «O merakh po provedeniyu administrativnoy reformy v 2003 – 2004 godakh» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: URL http: // www.garant.ru (data obrashcheniya: 11.08.2021).
25. Postanovleniye Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii ot 5.06.2013 g. № 4766 Postanovleniye Pravitelstva RF ot 05.06.2013 N 476 (red. ot 30.06.2021) «O voprosakh gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i priznanii utrativshimi silu nekotorykh aktov Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii» (s izm. i dop.. vstup. v silu s 03.07.2021) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_147378/ // SPS KonsultantPlyus
