LEGAL REGULATION OF RESTRICTIONS ON FREEDOM OF MOVEMENT DURING THE SPREAD OF COVID-19

JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
Section ADMINISTRATIVE LAW; ADMINISTRATIVE PROCESS; LAND LAW; NATURAL RESOURCE LAW; ENVIRONMENTAL LAW; AGRARIAN LAW

Publication text (PDF): Download

UDK:342.76

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

Kazantseva E. V., Crimean Branch of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs

TYPE: Article

DOI: https://doi.org/10.37279/2413-1733-2021-7-1-211-217

PAGES: from 211  to 217

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS:restriction, the right to freedom of movement, coronavirus infection, COVID19, the right to protect the health of citizens.

ABSTRACT (ENGLISH):

The article analyzes the norms of international and national legislation regulating the procedure for re-stricting the right of a person (a citizen of the Russian Federation and a foreign citizen) to freedom of movement and the grounds for such restriction. It is concluded that the restriction of human rights to freedom of movement is a consequence of the protection of the highest human value «the right to protect human health». Based on the study of legal acts of constituent entities of the Russian Federation with different names, such as «the emergency», «On the restriction of the right to freedom of movement and the introduction of high alert» and so on, taken to prevent the spread of coronavirus infection (2019-nCoV), the author points out the shortcomings of the highest officials of subjects of the Russian Federation in the preparation and adoption of legal acts, which restricted the right of citizens to freedom of movement on the territory of the Russian Federation.

 

Общеизвестно, что вспышка коронавирусной инфекции, получившая название «коронавирусная инфекция (2019-nCoV)» или «COVID-19», началась в китайском городке Ухань в декабре 2019, и продолжила свое шествие по всей планете.

11 марта 2020 года Всемирная организация здравоохранения объявила COVID-19 – пандемией, после чего Россия, как и большинство стран, приняла решение о временном закрытии своих внешних границ, и введении временного ограничения такого права человека как: «права на свободу передвижения».

Первыми мерами по защите здоровья населения и, соответственно, безопасности государства, а также по ограничению права граждан на свободу передвижения принимаются Правительством Российской Федерации, которое 31.01.2020 г. дополняет перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих новым видом заболевания: «коронавирусная инфекция (2019-nCoV)» [6]. А 16 марта 2020 г. вводит временное (с 18 марта по 1 мая 2020 г.), ограничение на въезд в страну для иностранных граждан. В марте 2020 года, на основании решений высших должностных лиц субъектов РФ, введено временное ограничение на передвижение граждан и транспортных средств по территории субъектов РФ. Несмотря на то, что с мая введенные ограничительные меры, как в России, так и в мире, стали постепенно сни-маться, осеней всплеск заболевания COVID-19 потребовал от должностных лиц государств повторного введения ограничений права на свободу передвижения.

Повторные введение ограничений в свободе передвижения граждан, введение карантина и штрафных санкций за нарушение требований, в некоторых государства, в том числе и в России, привело к тому, что граждане, привыкшие свободно передвигаться не только в пределах своей страны, стали воспринимать такие ограничение как нарушение их права на свободу передвижения, закрепленного и в международном законодательстве, и в национальном.

Любые ограничения прав и свобод человека (в том числе законные) воспринимаются, обществом и(или) отдельным человеком «в штыки», и это несмотря на то, что они [ограничения] направлены на защиту их жизни и(или) здоровья и(или) собственности. Вопросы правового регулирования ограничения прав и свобод граждан были, есть и будут актуальны в каждом обществе. Анализирую труды ученых, мнения юристов, политиков и представителей государственной власти, можем отметить две позиции касательно введенных ограничений: одни считают введённые ограничения законными, другие – незаконными, то есть противоречащими законодательству, и прежде всего Основному закону России.

Для того чтобы присоединиться к той или иной позиции необходимо проанализировать международное и национальное законодательство, регулирующее право на свободу передвижения и его ограничение, в период распространения COVID-19.

Прежде всего проанализируем международное законодательство, которое регулирует права человека. И так, право человека свободно передвигаться в пределах каждого государства, закреплено в основных международных актах, а вот вопросы ограничения прав и свобод человека, изложены в них по-разному.

Во Всеобщей декларации прав человека, ограничения распространяются на все закрепленные ею права и свободы человека. При этом они [ограничения] устанавливаются на основании закона и исключительно (выделение автора) с целью общего благосостояния в обществе (ч. 3 ст. 29) [1]. Допускает ограничение прав и свобод человека и Международный пакт о гражданских и политических правах, но не всех перечисленные в нем прав и свобод, а только некоторые из них. К примеру, допускается ограничение права на свободу передвижения человека, но только на основании закона и только если это ограничение необходимо (выделения автора), к примеру, для охраны здоровья населения (ч. 3 ст. 12) [2].

В российском законодательстве право на свободу передвижения человека за-креплено в Конституции РФ (ст. 27). Что касается ограничений, то они распространяются на все закрепленные основным законом права и свободы, и возможны только: во-первых, на основании федерального закона, а во-вторых, только в целях защиты, к примеру, здоровья лиц, обеспечения безопасности государства и так далее (ч.3 ст. 55) [3].

Следовательно, и международное и национальное законодательство допускает ограничение прав и свобод человека, но только на основании закона и с целью защити более высшего и ценного блага человечества чем то, которое ограничивается.

Конституционная ценность «право на свободу передвижения» граждан России и иностранных граждан, реализована в отраслевом законодательстве, среди которых основными, являются: Закон № 5242-1 от 25.06.1993 [5], ФЗ № 115 от 25.07.2020 [14], Постановление Правительства РФ № 754 от 11.10.2020 [8]. Несмотря на это, отдельные вопросы правового регулирования права на свободу передвижения остаются не разрешенными, к примеру, вопросы регистрации места пребывания или места жительства лиц на территории России или ее субъектах [4].

Вопросы ограничения права на свободу передвижения в России нашли свое отображение в указанных основных нормативно-правовых актах. Так ст. 8 Закона от 25.06.1993 № 5242-1, закрепляет исчерпывающий перечень оснований ограничения анализируемого права, среди которых, с учетом тематики нашего исследования, содержится указание на ограничения по передвижению на отдельных (выделение автора) территориях страны, где введены особые условия проживания населения, в случае опасности распространения инфекционных заболеваний (абз.5). Право на свободу передвижения по территории России или по территории ее субъекта, ино-странных граждан, закреплено в ст. 11 ФЗ № 115 от 25.07.2020 г. Вопросы ограничения указанного права, регулируются Постановлением Правительства РФ № 754 от 11.10.2020 г., которым закреплен перечень территорий России, для въезда на которые требуется специальное разрешение, в том числе указано и территорию на которой введены особые условия и режим пребывания в случае опасности распространения инфекционных заболеваний (п. 4).

Таким образом, одним из оснований ограничения права на свободу передвижения человека, как в международном законодательстве, так и в национальном, является опасность распространения инфекционных заболеваний на всей территории государства или отдельных ее частях, а также введение особых условий пребывания. А указание законодателя в нормативно-правовых актах на «отдельные территории» или «территории», в совокупности с полномочиями, закрепленными в ст. 72 Конституции РФ, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о предоставлении законодателем России, права субъектам РФ принимать решения по введению ограничения права на свободу передвижения граждан по территории субъекта РФ, с целью предотвращения (профилактики) распространения COVID-19.

Следует отметить, что деятельность по предотвращению распространения инфекционного заболевания является составной частью деятельности государства по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения страны и, соответственно, условием реализации такой конституционной ценности как «право на охрану здоровья граждан», которая закреплена в ФЗ № 52 от 30.03.1999 [16]. В указанном законе названо и раскрыто ряд понятий, которые применяются в регулировании правоотношений в сфере охраны здоровья граждан, среди которых такие как: 1) «инфекционные заболевания» и «инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих», которым присущи такие признаки как: распространение или быстрое распространение инфекции; высокий уровень смертности и(или) инвалидности; 2) «карантин или ограничительные мероприятия» – меры (ад-министративные, медико-санитарные и так далее), которые направлены на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Проанализировав законодательство, предметом которого является правовое регулирование порядка осуществления ограничительных мероприятий (карантина) на территории России или ее субъектов, следует отметить следующее:

во-первых, ограничительные мероприятия (карантин) вводятся с целью предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний, а их введение должно характеризоваться своевременностью (считаем, что это означит его введения на первых этапах возникновения инфекционного заболевания) и в полном объеме (иными словами охватывать все направления деятельности субъекта РФ, с учетом степени и быстроты распространения инфекционного заболевания).

во-вторых, полномочиями по введению и(или) отмене карантина наделены: а) правительство РФ, при введении карантина на территории всего государства; б) органы исполнительной власти субъекта РФ (органы местного самоуправления) на территории субъекта Российской Федерации.

В-третьих, единственным основанием для принятия решения о введении или отмене карантина, (определенным законом) является предписание главных государственных санитарных врачей или их заместителей (ст. 31 ФЗ № 52 от 30.03.1999).

Отметим, что первые рекомендации, связанные с возникновением и распространением коронавирусной инфекции, Главный государственный санитарный врач РФ изложил в постановлении от 2 марта 2020 г. № 5, которым рекомендует высшим должностным лицам субъектов РФ: 1) обеспечить организацию и проведения мероприятий по предупреждению распространения коронавирусной инфекции (п. 1.1 Постановления); 2) вводить ограничительные мероприятия, с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в субъекте (п. 1.2. Постановления) [16].

Несмотря на то, что коронавирусная инфекция в начале 2020 г. характеризовалась быстрой распространения, в том числе большой смертностью, как во всем мире, так и в России, высшие должностные лица субъектов РФ ввели ограничительные мероприятия только во исполнение Указа Президента РФ от 02.04.2020 № 239 (с учетом рекомендаций Главного государственного санитарного врача РФ от 02.03.2020 года). Указом, высшим должностным лицам субъектов РФ, исходя из особенностей распространения коронавирусной инфекции на территории субъекта, предписывалось: «… обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на улучшение санитарно-эпидемиологической обстановки, в частности установить особый порядок передвижения на территории данного субъекта, лиц и транспортных средств…» (пп. «В» п. 2 Указа), но только в период с 4 по 30 апреля 2020 года (п. 3 Указа) [11]. Указам Президента РФ от 28.04.2020 № 294, ограничительные мероприятия были продлены с 01 по 11 мая 2020 г. [12]. Указом Президента РФ от 11.06.2020 № 316, с целью дальнейшего обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах РФ в связи с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19), дано указание: в случае необходимости, продлить действие ограничительных мероприятий, в том числе, особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств [13].

Изучив первые правовые акты (указы, постановления, решения) высших должностных лиц субъектов РФ, принятые в мае 2020 г., как и все последующие, отметим, что они имеют разные названия, к примеру: «О введении режима повышенной готовности» или «О мерах по противодействию распространению в … новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» или «О  введении на территории … области режима повышенной готовности для органов управления и сил … областной подсистемы РСЧС и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nСоV) на территории … области» или «О введении режима повышенной готовности» или «Об ограничении права на свободу передвижения» и так далее [10], можем отметить, что принимались они во исполнение ФЗ № 68 от 21.12.1994 и характеризовались введением на территории своего субъекта режима повышенной готовности, а также ограничительных мероприятий, в том числе связанных с передвижением граждан и транспортных средств. И это несмотря на то, что основой указанных нами выше указов Президента РФ и постановлений Главного государственного санитарного врача РФ является санитарно-эпидемиологическое благополучие населения.

Проанализировав ФЗ № 68 от 21.12.1994 с учетом тематики нашего исследования, можем отметить следующее:

Во-первых, анализируемый закон регулирует правоотношения, которые возникаю в процессе деятельности (выделение автора) государственных органов указанный в сфере защиты территории страны или ее части и населения от чрезвычайных ситуаций.

Во-вторых, чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате различных явлений, в том числе распространение заболевания.

В-третьих, определение основных направлений в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций, а также введение чрезвычайного положения является исключительно полномочием Президента РФ (ст. 80 Конституции РФ, пп «а» ст. 8).

В-четвертых, принимать решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (выделение автора) имеют право: 1) правительство РФ – на всей территории России или на любой ее части (п. а1 ст. 10); 2) органы местного самоуправления, но только для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пп. «и» ч. 2 ст. 11).

В-пятых, органы государственной власти субъектов РФ имеют право устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (ч. 1 ст. 11) [14].

Таким образом, в соответствии с нормами закона вводить режим повышенной готовности имеет право только Правительство РФ.

Подводя итог исследованию следует отметить, что:

1)           COVID-19 – В России признано заболеванием, которое представляет опасность для окружающих, потому ограничение права на свободу передвижения является результатом защиты и реализации другой конституционной ценности – права на охрану здоровья граждан.

2)           Анализ юридической литературы указывает на однозначность интерпретации ч. 3 ст. 55 Основного закона, как возможность (предоставление полномочий) введения ограничения конституционного права, непосредственно «права на свободу передвижения», только в форме федерального закона, к которым следует отнести: Закон № 5242-1, ФЗ № 52 от 30.03.1999, ФЗ № 115 от 25.07.2020.

3)           Губернаторы, правительство субъектов РФ, в соответствии с нормами действующего законодательства имеют право вводить ограничительные мероприятия, направленные на предотвращение распространение короновиросной инфекции, но только по предписанию Главного государственного санитарного врача РФ, и руководствуясь статями 5-8 ФЗ № 52 от 30.03.1999, а не ФЗ № 68 от 21.12.1994.

4)           Нормы законодательства субъектов РФ не содержат в себе ограничения конституционного права на свободу передвижения, а только лишь уточняют и конкретизируют действия норм федеральных законов, в которых закреплено ограничение конституционных прав человека.

5)           Спорность законности введения ограничительных мероприятий на территориях субъектов РФ должностными государственными лицами органов исполнительной власти субъектов РФ является следствием множественности использования понятий и неточность употребляемых терминов.

REFERENCES

1. The Universal Declaration of Human Rights (adopted by the UN General Assembly on 10.12.1948) / / Access from the reference.- the legal system «ConsultantPlus»
2. The International Covenant on Civil and Political Rights (Adopted on 16.12.1966 by Resolution 2200 (XXI) at the 1496th plenary meeting of the UN General Assembly) / / Access from the Internet.- the legal system «ConsultantPlus»
3. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020) / / Official Internet portal of legal information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
4. Kazantseva E. V. Realization of the right to freedom of movement. Scientific notes of the V. I. Vernadsky Crimean Federal University. Legal sciences. 2019. No. 4. pp. 350-357.
5. Law of the Russian Federation No. 5242-1 of 25.06.1993 (ed. of 08.12.2020) «On the right of citizens of the Russian Federation to freedom of movement, choice of place of stay and residence within the Russian Federation» / / Official Internet portal of legal Information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
6. Resolution of the Chief State Sanitary Doctor of the Russian Federation No. 5 dated 02.03.2020 «On additional measures to reduce the risks of importation and spread of a new coronavirus infection (2019-nCoV)» / / (Official Internet portal of legal Information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
7. Decree of the Government of the Russian Federation No. 715 of 01.12.2004 (ed. of 31.01.2020) «On approval of the list of socially significant diseases and the list of diseases that pose a danger to the environment» / / (Official Internet portal of legal information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
8. Resolution of the Government of the Russian Federation No. 754 of 11.10.2020 «On approval of the list of territories, organizations and objects for which foreign citizens require a special permit to enter» / / (Official Internet portal of legal Information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
9. Decree of the Government of the Russian Federation No. 635-r of 16.03.2020 (ed. of 04.12.2020) «On temporary restriction of entry into the Russian Federation of foreign citizens and stateless persons and temporary suspension of registration and issuance of visas and invitations» / / (Official Internet portal of legal information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
10. Background information: «Coronavirus (COVID-19). Introduction of a high-readiness regime in the subjects of the Russian Federation. Recognition of force majeure» / / Access from the help.- the legal system «ConsultantPlus»
11. Decree of the President of the Russian Federation No. 239 of 02.04.2020 «On measures to ensure the sanitary and epidemiological well-being of the population on the territory of the Russian Federation in connection with the spread of a new coronavirus infection (COVID-19)» // (Official Internet portal of legal information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
12. Decree of the President of the Russian Federation No. 294 of 28.04.2020 / / (Official Internet portal of legal information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
13. Decree of the President of the Russian Federation No. 316 of 11.06.2020 «On determining the procedure for extending the measures to ensure the sanitary and epidemiological well-being of the population in the Subjects of the Russian Federation in connection with the spread of a new coronavirus infection (COVID-19) // (Official Internet portal of legal information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
14. Federal Law No. 68-FZ of 21.12.1994 (as amended on 08.12.2020) «On the protection of the population and territories from natural and man-made emergencies» / / (Official Internet portal of legal Information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
15. Federal Law No. 115-FZ of 25.07.2002 «On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation» (ed. of 15.10.2020) / / (Official Internet portal of legal information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru
    16. Federal Law No. 52-FZ of 30.03.1999 (as amended on 13.07.2020) «On sanitary and epidemiological welfare of the population» / / (Official Internet portal of legal information. — Access mode: http://www.pravo.gov.ru