THE FUNCTIONAL STRUCTURE SYSTEM OF THE RULE OF LAW IN EMERGENCY SITUATIONS
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE», Volume 6 (72), №3, 2020
Section CRIMINAL PROCESS; CRIMINALISTICS; JUDICIAL ACTIVITIES, PROSECUTIONARY ACTIVITIES, HUMAN RIGHTS AND LAW ENFORCEMENT ACTIVITIES
Publication text (PDF):Download
UDK: 347.962
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Basovа J. J., Crimean Law Institute (branch) «University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation»
TYPE: Article
DOI: https://doi.org/10.37279/2413-1733-2020-6-3-181-189
PAGES: from 181 to 189
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: energy, kinetic energy, potential energy, force, speed, acceleration, mass, price, rights, responsibilities, legal relations, implementation of the rule of law, Cobb-Douglas function, elasticity, classical mechanics, relativistic mechanics, legal mechanics.
ABSTRACT (ENGLISH):
The purpose of the article is to deduce the formula of kinetic energy of a specific movement – the movement of subjective rights and legal obligations in legal relations, and to show the relationship of rights and obligations in the legal system in the form of a scalar equation.
Сущность и содержание деятельности функциональной системы обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях определяется спецификой функционирования государства в указанных условиях. Сфера обеспечения законности, как в обычных условиях, так и в чрезвычайных ситуациях является одним из ключевых элементов в системе взаимодействия государства и общества. В настоящее время в Российской Федерации вопросы, связанные с обеспечением законности занимают одно из ключевых мест, о чем свидетельствует постоянное внимание Главы государства В. В. Путина. В ежегодных посланиях Федеральному Собранию и ежегодных пресс-конференциях указывается, что соблюдение законности является необходимостью для государства, а также для «имиджа» органов власти и должностных лиц [1, С. 37].
Актуальность данной проблематики обусловлена значительным количеством чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации, значительным количеством пострадавших и размером ущерба территориям, который причиняется опасными природными явлениями, промышленными авариями и катастрофами, негативными социально-политическими явлениями. [2]. Кроме того, анализ правоприменительной практики в рассматриваемой сфере свидетельствует о значительном количестве нарушений, которые допускается органами государственной власти и местного самоуправления в процессе ликвидации негативных последствий чрезвычайных ситуаций.
С учетом произошедших стихийных бедствий, повлекших человеческие жертвы, разрушения, причинение значительного имущественного ущерба, низкой эффективности деятельности уполномоченных органов власти, вопросы обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях в настоящее время как никогда остро стоят перед органами власти. В связи с этим, важной методологической задачей является определение и характеристика функциональной структуры системы обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях.
Раскрытие функциональной специфики предполагает рассмотрение особенностей участия в формировании и обеспечении законности в чрезвычайных ситуациях всех звеньев государственной системы государственной власти, которую образуют: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и иные государственные органы.
Следует отметить, что общее руководство функциональной системой обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях осуществляет Президент Российской Федерации, которого можно определить ключевым субъектом в данной сфере.
Президент Российской Федерации обеспечивает выполнение законодательства в сфере безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций через систему органов исполнительной власти, определяет стратегию обеспечения национальной безопасности, контролирует и координирует деятельность органов, ответственные за ее обеспечение, как в обычных условиях, так и в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера, принимает соответствующие решения по ее обеспечению (например, в случае необходимости для обеспечения законности и правопорядка принимает решение о введении режима чрезвычайного положения) и др.
Статус Президента Российской Федерации, его полномочия определены в Конституции Российской Федерации (глава 4). Ст. 80 Конституции Российской Федерации закрепляет, что Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, а также как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
В то же время, в одних случаях эти полномочия принадлежат исключительно Президенту Российской Федерации (например, представлять Российскую Федерацию в международных отношениях), в отдельных случаях полномочия распределены между Президентом Российской Федерации и иными органами государственной власти. Следует отметить, что в современных научных исследованиях вопрос относительно классификации полномочий Президента остается дискуссионным. Не в даваясь в детальный анализ данных научных позиций отметим, что по нашему мнению, их можно классифицировать в зависимости от объекта деятельности на следующие группы:
– в сфере формирования нормативных основ обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях (определяет основные направления государственной политики Российской Федерации в различного сферах государственного управления: национальной безопасности, внутренних дел, противодействия преступности (в частности, экстремиской и террористической деятельности), предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; утверждает военную доктрину Российской Федерации; общевоинские уставы, Устав военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и др.);
– в сфере обеспечения государственного суверенитета и национальной безопасности: осуществляет руководство Вооруженными силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формирования и органами; в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, объявляет общую или частичную мобилизации, вводит в территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженным силами Российской Федерации о ведении военных действий; принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению; вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом;
– в сфере обеспечения основных прав и свобод граждан. Указанное выше показывает, что большинство из перечисленных ранее полномочий могут быть отнесены к содержанию данной группы. Так, например, одной из целей введения режима военного положения или режима чрезвычайного положения является нормализация обстановки, восстановление правопорядка, создание условий для нормального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, других институтов гражданского общества, а также защиты основных прав и свобод граждан. Таким образом, все действия Президента, которые связанны с введением чрезвычайного правового режима направлены, прежде всего, на обеспечение или восстановление прав и свобод человека и гражданина;
– в сфере руководства внешнеполитической деятельностью. Так, в рамках реализации данных полномочий Президентом России были заключены международные договоры с другими странами по оказанию необходимой помощи в случае возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, внутренних вооруженных конфликтов и террористических актов. На сегодня, Российская Федерация занимает ведущее внешнеполитическое значение в урегулировании вооруженного конфликта в Сирии. Кроме того, России является участником Организации Договора о коллективной безопасности, целями которой являются укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защита на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств-членов [3];
– в сфере формирования персонального состава органов власти. Не вдаваясь в детальный анализ порядка формирования органов исполнительной власти, отметим, что в соответствии с действующим законодательством, в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, обусловливающие введение режима военного положения или режима чрезвычайного положения, по решению Президента может быть создан: временный специальный орган управления территорией на которой введено чрезвычайное положение или федеральный органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Президент Российской Федерации, реализуя свои полномочия в сфере кадровой политики, назначает руководителя указанного органа.
Определив полномочия Президента в сфере обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях, можно сделать вывод, что именно он имеет необходимые рычаги влияния для обеспечения стабильности и безопасности в государстве.
Важное место в области обеспечения законности занимает Федеральное Собрание. Данный орган благодаря своим законодательным полномочиям, выступает как центральное звено политической системы Российской Федерации. Парламент является «ареной борьбы» различных политических сил страны, инструментом достижения согласия в обществе и социального и политического компромисса.
Компетенция Федерального Собрания является достаточно широкой по объему, но в то же время сбалансированной по сравнению с компетенцией других органов государственной власти. Отметим, что в сфере обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях к полномочиям Совета Федерации можно отнести следующие: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; отрешение Президента Российской Федерации от должности.
В сфере обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях к ведению Государственной Думы относятся:
1 внесение изменений в федеральный законодательство в пределах и порядке, предусмотренных Конституцией. Тем самым реализуя указанное направление деятельности, Государственная Дума обеспечивает корректировку законодательства через источник права – Конституцию и федеральные законы, дает возможность укреплять конституционно-правовую основу деятельности всех субъектов обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях;
2) определение на законодательном уровне основ национальной безопасности, организации Вооруженных Сил Российской Федерации и обеспечения общественного порядка и безопасности граждан, правового режима государственной границы, правового режима военного и чрезвычайного положения;
3) принятие законов и других законодательных актов по вопросам обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях. Следует акцентировать внимание на неоценимой роли нормотворческой деятельности Государственной Думы в сфере обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях, ведь именно этим органом были приняты важные в данной сфере законы, среди которых можно выделить следующие, как: Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; Федеральный Закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»; Федеральный закон Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»; Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»; Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»; Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»; Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и т.д.
Таким образом, приведенное выше свидетельствует, что Федеральное Собрание определяет содержание государственной политики в области обеспечения прав человека, осуществляет законодательное определение прав и свобод человека и гражданина, гарантии этих прав и свобод, порядок и пределы их ограничения в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, обусловливающие ведения режима военного или чрезвычайного положения и др. От качественного, эффективности и оперативного решения этих вопросов зависит и состояние общественной безопасности, как в определенном регионе, так и в стране в целом.
Следующим субъектом обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Данный субъект на постоянной основе осуществляет парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также их защиту на территории страны.
Правовой основой деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по обеспечению прав человека в чрезвычайных ситуациях являются Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральный закон 27.07.2004 г.№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральных Конституционных Законах «О военном положении», «О чрезвычайном положении», Федеральном законе от «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральный закон от 06.032006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и т.д.
Как уже отмечалось ранее, в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций органам, ответственные за ее ликвидацию предоставляются дополнительные полномочия, часть которых направлена на ограничение прав и свобод физических и юридических лиц. В таких условиях роль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации существенно возрастает, ведь временное увеличение полномочий органов государственной власти в сфере ограничения прав и свобод физических и юридических лиц может привести к необоснованному их ограничению.
Целями парламентского контроля, осуществляемого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, являются:
1) защита прав и свобод человека и гражданина, провозглашенных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством Украины и международными договорами;
2) соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными и служебными лицами принимающих участие в ликвидации последствий чрезвычайной ситуации;
3) предупреждение нарушений прав и свобод человека и гражданина или содействие их восстановлению в чрезвычайной ситуации;
4) улучшение и дальнейшее развитие международного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека и гражданина;
5) предотвращение любых форм дискриминации по реализации человеком своих прав и свобод.
Основной функцией Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций является контрольно-надзорная, которая, по нашему мнению, конкретизируется в таких направлениях деятельности:
– во-первых, осуществление опосредованного парламентского контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина;
– во-вторых, осуществление опосредованного парламентского контроля за состоянием обеспечения беспрепятственной реализации жизненно важных интересов личности;
– в-третьих, осуществление контроля за соответствием Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и иных правовых актов, касающихся введения различных ограничений прав и свобод человека и гражданина в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций;
– в-четвертых, проверка деятельности соответствующих органов государственной власти о порядке реализации ограничительных мер, которые вводятся в связи с возникновением чрезвычайной ситуации, состояния соблюдения установленных действующим законодательством прав и свобод человека и гражданина.
Мировой опыт деятельности органов государственной власти в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций свидетельствует, что нарушения прав и свобод человека в таких условиях происходят почти всегда, в связи с этим национальный правовой механизм предупреждения таких негативных явлений должен существовать и эффективно действовать. Таким образом, важность эффективного данного субъекта обуславливает как теоретическую и практическую необходимость усовершенствования правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций по двум направлениям:
– во-первых, в направлении конкретизации его контрольных полномочий по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций;
– во-вторых, в направлении их расширения, путем предоставления ему дополнительных полномочий в сфере осуществления контроля за порядком реализации ограничительных мер в чрезвычайных ситуаций, в условиях действия чрезвычайных административно-правовых режимов, осуществление контроля за сроком действия данных режимов и своевременностью их отмены, за законностью решений временных органов управления, касающиеся ограничений прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, ст. 4 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» определяет, что полномочия Уполномоченного не могут быть прекращены в случае введения военного или чрезвычайного положения. В то же время, федеральное законодательство, кроме военного и чрезвычайного положения, предусматривает наличие и других режимов, в частности режима чрезвычайной ситуации, режима контртеррористической операции, карантина. Итак, несомненно, данную часть целесообразно дополнить и привести в соответствие с действующим федерального законодательства и ст. 4 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» изложить в следующей редакции:
«Полномочия Уполномоченного не могут быть прекращены или ограничены в случае введения военного, чрезвычайного положения, режима чрезвычайной ситуации, режим контртеррористической операции или действия других ограничительных мер, введенных в связи с возникновением чрезвычайной ситуации.
Еще одним элементом функциональной системы обеспечения законности в чрезвычайных ситуаций является Правительство Российской Федерации, которое на основе законодательства, в том числе и документов программного характера, формирует государственную политику в области обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, осуществляет руководство деятельностью органов исполнительной власти по вопросам обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, обеспечивает выполнение целевых программ, планов в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций техногенного, природного и социально-политического и военного характера и т.д.
В соответствии с Федеральным конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федерального Закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», Правительство РФ в пределах определенной действующим законодательством компетенции в области обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях осуществляет: меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; руководит деятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти; разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете; организует разработку и выполнение государственной программы вооружения; организует разработку мобилизационных планов; осуществляет руководство мобилизационной подготовкой; осуществляет контроль за подготовкой организаций к выполнению государственного оборонного заказа по выпуску продукции в военное время, за выполнением государственного оборонного заказа организациями, за созданием, развитием и сохранением мобилизационных мощностей; устанавливает мобилизационные задания федеральным органам исполнительной власти; устанавливает классификацию чрезвычайных ситуаций; обеспечивает защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера; определяет порядок оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации при возникновении чрезвычайных ситуаций регионального характера.
Таким образом, анализ полномочий Правительства РФ свидетельствует об их комплексном характере. Данный орган реализует надведомственные полномочия нормотворческого, координационного, обеспечительного, контрольно-надзорного, методического характера.
Подводя итог, следует сделать следующие выводы.
- Установлено, что деятельность функциональной структуры системы обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях направлена, прежде всего, на создание возможности реализации конкретных потребностей населения по обеспечению личной и имущественной безопасности, реализации прав и свобод, поддержание обстановки общественного спокойствия, создания условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, деятельность которых направлена на ликвидацию чрезвычайной ситуации.
- Обосновано, что функциональная структура системы обеспечения законности в чрезвычайных ситуациях включает в себя субъектов, которых можно сгруппировать в зависимости от руководящего субъекта. Так, по этому критерию первую группу субъектов составляют органы, возглавляемые Президентом Российской Федерации (Администрация Президента Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации). Установлено, что полномочия Президента РФ в указанной сфере сбалансированы с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений. Вторую группу – органы, которые возглавляет Государственная Дума (Комитеты и Комиссии). Третью группу составляют органы, деятельность которых возглавляет Правительство Российской Федерации (федеральные министерства). К четвертой группе субъектов отнесены Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.
REFERENCES
- Kolyuka N. N. Legality in the activities of state bodies in the Russian Federation: concept, essence, content and problems of improvement / N. N. Kolyuk, A. V. Basov // Gaps in Russian legislation. – 2016. – No. 8.
- Comparative characteristics of emergency situations that occurred on the territory of the Russian Federation. – URL: http://www.mchs.gov.ru/activities/stats/CHrezvichajnie_situacii/2014/Sravnitelnaja_harakteristika_chrezvichaj (date of access: 09.15.2020). – Text: electronic.
- Organization of the Collective Security Treaty. – URL: https://odkb-csto.org/structure/ (date of treatment: 09.15.2020). – Text: electronic.
- The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on December 12, 1993: with amendments approved during the all-Russian vote on July 1, 2020 // Consultant Plus legal reference system. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (date of access: 09.10.2020). – Text: electronic.
- Avrutin Yu. E. Law and order: organizational and legal support in the Russian Federation. Theoretical administrative and legal research / Yu. E. Avrutin, V. Ya. Kikot, I. I. Sydoruk. – M.: Unity-Dana, Law and Law, 2003. – 456 p.
