DEPARTMENTAL MONITORING OR(AND) PROSECUTOR’S SUPERVISION FOR INVESTIGATION?

JOURNAL: «Scientific Notes of V.I. Vernadsky Crimean Federal University. Juridical science», Volume 18 (70), 2020

Section CRIMINAL PROCESS; CRIMINALISTICS; JUDICIAL ACTIVITIES, PROSECUTIONARY ACTIVITIES, HUMAN RIGHTS AND LAW ENFORCEMENT ACTIVITIES

Publication text (PDF):Download

UDK: 343.294

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

Togulev V. M., Kemerovo State University, Law Insitute

TYPE: Article

DOI: https://doi.org/10.37279/2413-1733-2020-6-2-292-300

PAGES: from 292 to 300

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: departmental control, prosecutor’s supervision, criminal prosecution, previous and subsequent control, indictment, additional investigation, law enforcement practice, decision to institute criminal prosecution, cancellation of the prosecution, exclusion of the prosecution.

ABSTRACT (ENGLISH):

As a result of the 2007-2010 reform, the prosecutor’s office lost the right to initiate criminal investigations and independently investigate them, a significant part of the prosecutor’s authority to supervise the investigative activities of the investigator was transferred from the prosecutor to the head of the investigating authority. These changes have been mixed among practitioners and process scientists. The author considers it inappropriate to return to the prosecutor the right to initiate criminal proceedings, since the prosecutor will have to carry out the whole complex of procedural and investigative actions referred to in art. 144 Code of Criminal Procedure. There is no need to return to the prosecutor’s office and the investigative function, since the prosecutor’s office will become a body of criminal prosecution and supervision and investigation, which will affect the objectivity of its actions and will nullify all the reforms of the investigation carried out over the past 20 years. Nor should powers be transferred to the prosecutor, which as a result of the reform passed to the head of the investigative body. Almost all the powers of the head of the investigative body to implement departmental control over the procedural activities of the investigator to some extent also belong to the prosecutor using special methods of prosecutorial response. The specificity is that the head of the investigating authority uses both the methods of previous and subsequent control, and the prosecutor mainly uses the subsequent one. It is proposed to provide the prosecutor with only one additional authority in relation to the investigator: to give the prosecutor the right, when approving the indictment, to exclude certain points of the charge from it or to re-qualify the charge to a less serious one instead of returning the criminal case to the investigator for these purposes.

Прокурорский надзор за органами предварительного расследования по УПК РСФСР 1960 года носил всеобъемлющий характер. Прокурор мог отменить любое незаконное решение дознавателя и следователя, санкционировал меры пресечения в виде заключения под стражу ( ст. 96 УПК РСФСР), залога ( ст. 89 УПК РСФСР) и производство следственных и иных процессуальных действий, ограничивающих конституционные права граждан: отстранение обвиняемого от должности (ст. 153),выемка документов, содержащих сведения, являющиеся государственной тайной ( ст. 167), все виды обысков ( ст. 168,172 ), наложение ареста на почтовую корреспонденцию и ее выемку ( ст. 174 УПК РСФСР). Прокурор мог давать следователю и дознавателю обязательные для исполнения письменные указания практически по любому вопросу, возникающему при производстве расследования, мог сам производить отдельные следственные действия и даже принять дело к своему производству и самостоятельно расследовать его.

После принятия Постановления Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 года об утверждении Концепции судебной реформы в РСФСР, а также ратификации 30.03.1998 года ФЗ-54 нашей страной Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 года стало очевидным, что в новом УПК с введением института судебного контроля часть прокурорских полномочий по принятию решений, ограничивающих конституционные права граждан, будет перераспределена в пользу суда. Так оно и произошло и в УПК РФ 2001 года было закреплено право суда не только осуществлять предшествующий контроль в виде санкционирования ряда мер пресечения и дачи разрешение следователю и дознавателю на производства некоторых следственных действий, но и последующий контроль за действиями и решениями следователя и дознавателя, если они ограничивают доступ участников уголовного судопроизводства к правосудию или нарушают их конституционные права.

Вместе с тем c принятием нового УПК концепция прокурорского надзора изменилась мало: прокурор продолжал осуществлять не только надзор, но и процессуальное руководство в отношении как дознавателя, так и следователя.

Но на этом “неприятности” у прокуроров по ограничению их процессуальной власти в уголовном судопроизводстве не закончились. № 87-ФЗ от 05.06. 2007 года упразднил следственный аппарат прокуратуры. Был создан сначала Следственный комитет при Прокуратуре РФ, не подчиненный последней, а с 15.01.2011 начал работу Следственный комитет РФ. Но это было только часть этой реформы, ее другими составляющими стало лишение прокурора права возбуждать уголовные дела, права самому расследовать дела и даже права проводить отдельные следственные действия. Кроме этого, были сужены надзорные полномочия прокурора в отношении следователя, в то время как в отношении дознавателя они изменились мало.

Последние изменения породили дискуссию среди процессуалистов и практических работников как прокуратуры, так и представителей следственных ведомств. Особенно остро она развивается между Генеральным прокурором РФ и Председателем Следственного комитета РФ. Так, Генеральный прокурор РФ Чайка Ю.Я. ( теперь уже бывший) выступая 15.02.2018 года на расширенной коллегии прокуратуры в г. Тула заявил: «К сожалению, для многих наших следователей уголовно-процессуальное законодательство, нормы материального права ‒ это космос. Если еще 20-25 лет назад следователь и преступник ‒ это борьба интеллектов и кто кого переиграет, то сейчас все очень просто ‒ СИЗО и особый порядок рассмотрения. Сегодня до 70% дел рассматривается в особом порядке. И наступает деградация следователя, он считает, что может таким же образом реагировать на законные требования прокуроров, к сожалению» [1].Очевидно для Генерального прокурора, что выходом из этого кризиса является возвращение следствия в прокуратуру и возвращение прокурорам всех прежних процессуальных прав, включая право возбуждения уголовных дел.

Председатель Следственного комитета РФ Бастрыкин А. И. наоборот считает сложившуюся систему эффективной и сбалансированной. «Реализация предложений о расширении полномочий прокурора за счет возможности возбуждать и расследовать уголовные дела создаст условия, при которых процессуальные действия будут производиться должностным лицом, одновременно обязанным надзирать за их законностью. Это негативно отразится на объективности и беспристрастности прокурорского надзора, так как при принятии какого-либо процессуального решения прокурор в дальнейшем будет связан своими убеждениями в его законности и обоснованности», ‒ полагает глава СКР.[2].

Законопроекты, сменяющие один другой, предлагающие вернуть прокуратуре утраченные полномочия в результате реформы 2007-2010 года просто “прописались” в Государственной Думе. [3]. Не отстают от депутатов в своей активности в этом вопросе и ученые. [4]

Причем часть из них заняли промежуточную позицию. Попробуем оценить эти позиции, разделив проблему на два блока: 1) целесообразность наделения прокуроров правом возбуждать уголовные дела и возвращение следствия в прокуратуру; 2) возвращение прокурорам дореформенных полномочий по надзору за следствием.

Первым аргументом за возвращение прокурорам права самостоятельно возбуждать уголовные дела ряд ученых называет международные акты и мировую законодательную и правоприменительную практику. Делается ссылка, в частности, на Рекомендации экспертного комитета Министров Совета Европы государствам- членам “О роли прокуратуры в системе уголовного преследования”, принятым 06.10.2000 года, в которых указывается, что “во всех системах государственные обвинители решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования, поддерживают государственное обвинение в судах…” [4]. Волеводз А. Г. в этой связи пришел к категорическому выводу о том, что “лишение отечественных прокуроров полномочий возбуждать уголовные дела прямо противоречит международным стандартам уголовного правосудия” [5].

Представляется, что названные Рекомендации и мировая практика не точно истолкованы авторами этой позиции. Ни англосаксонская ни континентальные системы права не знают такого понятия как возбуждение уголовного дела. В обоих юрисдикциях после проведенного полицией расследования прокурор возбуждает уголовное преследование перед судом ( во Франции – перед судом или следственным судьей). То есть прокурор не выносит какого-либо процессуального акта, которым инициируется начало расследования, а своим решением завершает расследование, передавая дело в суд. Это скорее похоже на наше утверждение прокурором обвинительного заключения и передачи дела в суд..

В качестве второго аргумента за возвращение прокурору права возбуждать уголовные дела приводится практика игнорирования дознавателем и следователем постановлений прокурора об отмене так называемых “отказных” материалов, когда они могут после отмены снова выносить незаконные и необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Против этого аргумента свидетельствует, в частности, статистика .

Так, на сайте Генеральной прокуратуры РФ содержится информация о том, что за 2019 год прокуратура отменила 2 035 927 постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и по результатам этой отмены только в 162 445 случаях (8 %) следователи и дознаватели возбудили уголовные дела.[6] Если бы прокуратура имела возможность без проверки только на основе поступивших материалов отменять постановления и возбуждать дела, то количество необоснованно возбужденных и впоследствии прекращенных уголовных дел исчислялось бы сотнями тысяч случаев. Чтобы этого не происходило прокуратура вместе с правом возбуждать дела должна быть наделена правами и обязанностями по осуществлению процессуальных действий, названных в ст. 144 УПК РФ «Порядок рассмотрения сообщений о преступлении”, в том числе и правом производить названные в этой статье следственные действия: осмотр места происшествия, документов и трупов, освидетельствование, судебную экспертизу. Это огромную работу не способен уже выполнить надзирающий за следствием заместитель прокурора района или помощник прокурора, выполняющий в основном общенадзорную работу. Для этого потребуется большой штат дополнительных работников, разбирающихся в УПК и криминалистике. Если они будут только помогать прокурору возбуждать уголовные дела, то значительное увеличение штата прокуратуры окажется мероприятием финансово расточительным и трудно объяснимым по целеполаганию . Круг замкнулся. Наделение прокурора правом возбуждать уголовные дела потребует организацию следственных подразделений в самой прокуратуре.

В силу п. 2 ч.2 ст. 37 УПК РФ прокурор при обнаружении признаков преступления (обращения граждан, материалы общенадзорных или служебных проверок) вправе вынести постановление о направлении в органы предварительного расследования материалов для решения вопроса об уголовном преследовании. За 2019 год прокурорами вынесено 25 532 таких постановлений, по ним было возбуждено 22 220 уголовных дел ( 87 %).[7] Если 5 из 6 постановлений прокурора заканчиваются возбуждением уголовных дел, то так ли уж необходимо наделять его еще и самостоятельным правом на возбуждение дел.

Справедливости ради нужно отметить, что столь высокая результативность прокурорских постановлений связана не только с высоким профессионализмом прокурорских работников. В соответствии с Приказом Генерального прокурора № 212 от 27.12.2007 г. “О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях” все поступающие от граждан сообщения о преступлениях регистрируются в Книге учета сообщений о преступлениях и незамедлительно отправляются в полномочные органы следствия и дознания для проверки, а в случае непосредственного обнаружения признаков преступления в результате общенадзорных и служебных проверок, а также сообщений граждан, очевидно свидетельствующих о совершении преступления, прокурор выносит постановление в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ [8].То есть, указанное постановление прокурор выносит только в случаях, если в собранных материалах содержатся достаточные данные, указывающие на признаки преступления, а если поступившие в прокуратуру сообщения о преступлениях или собранный ею материалы таких достаточных данных не содержат, то прокурорам предложено просто перенаправлять их органам предварительного расследования для производства проверки и принятия решения в соответствии со ст. 144-145 УПК РФ.

При таких обстоятельствах представляется более убедительной позиция Бастрыкина А., возражающего против возвращению прокурору права возбуждать и расследовать дела, а сложившуюся систему эффективной и сбалансированной.

Ряд авторов занимают компромиссную позицию и предлагают, если не возвращать следствие в прокуратуру и не давать прокурору права на возбуждение дела, то по крайней мере, предоставить прокурору полномочия по надзору за следствием в том же объеме, что и за дознанием, то есть провести их обратное перераспределение от руководителя следственного органа прокурору.

Нам представляется, что и этого делать не следует, поскольку этих полномочий у прокурора и сейчас достаточно для эффективного контроля за следствием. Так, действующее законодательство позволяет прокурору отменять четыре ключевых постановления следователя: постановление о возбуждении, отказе в возбуждении, приостановлении и прекращении уголовного дела. Прокурор вправе по мотивированному постановлению истребовать любое уголовное дело у следователя, передать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного следственного органа в другой в порядке п.12. ч.2 ст. 37 УПК РФ, требовать от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также при производстве предварительного следствия, выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании. Наконец прокурор утверждает обвинительное заключение, поступившее вместе с делом от следователя, или возвращает его следователю по одному из четырех оснований, названных в п.2 части 1 ст. 221 УПК РФ.

Из смысла ч. 3 ст. 88 УПК РФ следует, что прокурор вправе своим постановлением признать недопустимым доказательство, полученное следователем с нарушением процессуального закона. Некоторые свои действия и решения следователь может произвести только с согласия прокурора. Так, следователь может не уведомлять близких родственников задержанного подозреваемого в совершении преступления ( кроме несовершеннолетних) о факте задержания только с согласия прокурора.( ст. 96 ч. 4 УПК РФ).

Некоторые полномочия руководителя следственного органа по осуществлению ведомственного контроля за следователем, которыми формально прокурор не обладает, успешно замещаются иными его полномочиями, которые позволяют достичь аналогичного результата. Например, следователь обращается в суд с ходатайством о применении 4-х мер пресечения и производстве ряда следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан ( часть 2 ст. 29 УПК РФ) только с согласия руководителя следственного органа. Однако прокурор в силу закона (часть 4 ст. 108, ст. 165 УПК РФ) и требований п. 1.6 Приказа Генерального прокурора РФ № 826 от 26.12.2016 года “ Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия “ в обязательном порядке участвует в судебных заседания по рассмотрению названных ходатайств , где соглашается с позицией следователя и поддерживает ее перед судом либо выражает свое мнение о ее необоснованности или незаконности.

Этот перечень пересекающихся полномочий руководителя следственного органа и прокурора можно продолжить. Так, прокурор в отличие от руководителя следственного органа не утверждает постановления следователя о прекращении уголовного дела, но может отменять их. У прокурора нет полномочий давать следователю письменные указания о производстве отдельных следственных действий, о квалификации преступления и об объеме обвинения, но при утверждении обвинительного заключения прокурор может вернуть уголовное дело для изменения объема обвинения или переквалификации действий обвиняемых, а также для производства дополнительного следствия с указанием перечня следственных действий, которые требуется произвести.( п.2 ч.1 ст. 221 УПК РФ). Ничто не мешает прокурору потребовать от следователя провести следственные действия по проверке алиби обвиняемого, назначить повторную экспертизу или других процессуальных действий, сославшись на ст. 73 УПК, и оформив это в виде требования об устранении нарушений федерального законодательства о полноте и всесторонности следствия. Это требование будет мало чем отличаться от письменных указаний руководителя следственного органа.

По нашему мнению, при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве прокурор может даже допросить обвиняемого и суть этих показаний заносится в соглашение, которое подписывается обвиняемым, его защитником и прокурором. П.6 части 2 ст. 317.3 УПК РФ требует отразить в соглашении действия, которые обвиняемый обязуется совершить при выполнении им обязательств, указанных в досудебном соглашении о сотрудничестве. Отразить эти действия прокурор может только исходя из показаний, данных ему обвиняемым (подозреваемым) при обязательном присутствии защитника, в процессе заключения соглашения, а не со слов следователя.. При допросе обвиняемого(подозреваемого) доказательством является не протокол данного следственного действия, а показания обвиняемого ( п.1 ч.2 ст. 74 УПК РФ). Поэтому фиксация показаний обвиняемого (подозреваемого) не в виде протокола допроса, а в соглашении закону не противоречит и не лишает их доказательственного значения. Такой вывод не бесспорен, но логичен.

За пределами прокурорского надзора формально остаются только два полномочия руководителя следственного органа: 1) продлевать срок предварительного следствия; 2) заявлять отводы, заявленные следователю, и отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ. Но даже в этом случае у прокурора остается право вынести требование об устранении нарушений федерального законодательства ( п.3 ч.2 ст. 37 УПК РФ) в части разумности сроков следствия или потребовать отвода или отстранения следователя в случае его заинтересованности в исходе дела или в связи с допущенными им нарушениями УПК РФ.

Как видим, практически всеми полномочиями руководителя следственного органа по осуществления ведомственного контроля за процессуальной деятельностью следователя в той или иной мере обладает и прокурор с использованием специальных способов прокурорского реагирования. Специфика в том, что руководитель следственного органа использует как способы предшествующего, так и последующего контроля, а прокурор – преимущественно последующего. Вряд ли в результате описанного выше перераспределения контрольно-надзорных полномочий следователь стал более процессуально самостоятельным, наоборот, он попал под двойной контроль, осуществляемый зачастую путем дублирования сходных полномочий прокурора и руководителя следственного органа. Но ведь процессуальная самостоятельность следователя это не самоцель. Важен результат: добиться устранения каких-либо нарушений законодательства при производстве предварительного следствия. Представляется, что существующий в настоящее время порядок двойного контроля ( надзора) за процессуальной деятельностью следователя разумен и эффективен. Такой порядок существует и всегда существовал при производстве дознания, где прокурор осуществляет надзор, а начальник органа дознания ведомственный контроль за дознавателями и это не привлекает внимание ни законодателя, ни ученых-процессуалистов. Но ведь разница, по большому счету, лишь в подследственности.

Предлагается предоставить прокурору только одно дополнительное полномочие в отношении следователя: наделить прокурора правом при утверждении обвинительного заключения исключить из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое вместо возвращения уголовного дела следователю для этих целей. Такое полномочие в настоящее время предусмотрено частью 2 ст. 226 УПК РФ при утверждении прокурором обвинительного акта, поступившего от дознавателя. Интересно, что это законоположение в определенных случаях действует и в отношении следователя. Так, в силу п. 7 ч.3 ст. 151 УПК РФ если дознание в отношении спецсубъектов ( депутаты, судьи, военнослужащие и пр.) осуществляет следователь Следственного комитета РФ, то прокурор вправе без возвращения дела следователю исключить из обвинительного акта отдельные пункты обвинения или переквалифицировать обвинение на менее тяжкое. Следователь в данном случае производит дознание не в результате изменения подследственности прокурором, а в силу закона. Как обоснованно говориться в п. 1.19 уже приводимого нами Приказа Генерального прокурора РФ № 826 от 26.12.2016 г. “ при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью следователей Следственного комитета Российской Федерации, осуществляющих производство по уголовному делу в форме дознания, исходить из того, что полномочия прокурора определяются процессуальным положением следователя, а не формой предварительного расследования. Исключение составляет порядок рассмотрения уголовного дела, представленного с обвинительным актом или постановлением, поскольку по результатам его изучения прокурор вправе в соответствии со статьей 226 УПК РФ принять решение о его прекращении по основаниям, предусмотренным статьями 24, 25, 27, 28 и 28.1 УПК РФ, а также исключении из обвинительного акта или постановления отдельных пунктов обвинения либо переквалификации обвинения на менее тяжкое” [9].

Наделение прокурора такими полномочиями по всем делам, расследуемым следователем, логично вытекает из существующего полномочия прокурора отменить постановление следователя о возбуждении уголовного дела. При исключении части обвинения из обвинительного заключения или переквалификации действий обвиняемого можно говорить об отказе прокурора поддерживать перед судом обвинение, с которым он не согласен, и он не должен убеждать в этом следователя. За следователем можно сохранить право обжаловать такое решение прокурора вышестоящему прокурору с приостановлением его направления в суд до рассмотрения жалобы.

Для принятия оптимального решения о продолжении реформ законодательства в изучаемом вопросе или сохранении статус — кво необходимо продолжить научную дискуссию, сверяя ее со следственной и судебной практикой.

REFERENCES

1. Soobshhenie TASS. Novosti Me`jl.ru : [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://news.mail.ru/politics/32637059/ (data obrashheniya 02.04.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
2. ZNAK : [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://www.znak.com/2018-07-25/. (data obra-shheniya 02.04.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
3. Zvyagina, Zh. Prokurorov mogut nadelit` pravom vozbuzhdat` ugolovny`e dela / Zh Zvyagina. Parlamentskaya gazeta: [sajt]. ‒ . ‒ URL: https://www.pnp.ru. (data obrashheniya 02.04.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
4. Baev, O. Ya. Sledovatel`.(osnovy` teorii i praktiki deyatel`nosti) / O. Ya. Baev. ‒ Tekst : neposredstvenny`j. ‒ M. : Prometej, 2017.
5. E`lektronny`j fond pravovoj i normativno-texnicheskoj dokumentacii: [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://docs.cntd.ru/90199642/. (data obrashheniya 02.04.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
6. Volevodz, A. G. Volevodz, V. A. Sovremennaya sistema mezhdunarodnoj ugolovnoj yusticii / A. G. Volevodz, V. A. Volevodz. ‒ M., 2009. ‒ 527 s. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
7. General`naya prokuratura Rossijskoj Federacii: [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://www.genprok.ru. (data obrashheniya 02.04.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
8. General`naya prokuratura Rossijskoj Federacii : [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://www.genprok.ru. (data obrashheniya 02.04.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
9. Ob organizacii prokurorskogo nadzora za processual`noj deyatel`no-st`yu organov predvaritel`nogo sledstviya : Prikaz General`nogo prokurora RF №826 ot 28.12.2016. SPS «Konsul`tantPlyus»: [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://www.consultant.ru. (data obrashheniya 02.04.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.