SOCIO-CULTURAL AND REGULATORY DIMENSION OF THE HOUSING PROBLEM

JOURNAL: « Scientific Notes of V.I. Vernadsky Crimean Federal University. Juridical science », Volume 18 (70), 2020

Section CIVIL LAW; BUSINESS LAW, FAMILY LAW; INTERNATIONAL PRIVATE LAW CIVIL PROCESS; ARBITRATION PROCESS; LABOR LAW; SOCIAL SECURITY LAW

Publication text (PDF):Download

UDK: 351.778.532

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

Krasavtseva N. G., Moscow University for the Humanities

TYPE: Article

DOI: https://doi.org/10.37279/2413-1733-2020-6-2-134-141

PAGES: from 134 to 141

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: housing crisis; housing construction; housing; right to housing; USSR.

ABSTRACT (ENGLISH):

The article examines the evolution of the population’s priorities in relation to housing, examines the legal regulation and socio-cultural aspects of public housing construction at various stages of the history of the USSR. The research reveals the impact of the developing industry on the country’s economy.

В настоящее время значительная часть населения современной России испытывает ту или иную проблему, связанную с жильем. Это может быть необходимость в улучшении жилищных условий, невозможность приобретения жилья в условиях рыночной экономики или потребность в безопасности проведения сделок на первичном или вторичном рынке. И проблемы с жильем остаются актуальными для нашей страны уже более 100 лет.

Жилищный кризис является одним из наиболее болезненных мест современной экономики ввиду острой социальной значимости проблемы. Суть жилищного кризиса состоит в том, что действующие регуляторные механизмы, нормы права, отношения и институты не отвечают потребностям и/или не защищают в полной мере пользователей и собственников жилья.

Учитывая циклический характер любого экономического кризиса, а также успехи, имеющиеся в данном направлении в истории нашей страны, настоящая статья призвана раскрыть изменения в подходах к решению жилищного кризиса на протяжении последнего столетия.

На рубеже XIX-XX веков в Царской России жилищный вопрос практически не поднимался ни властью, ни населением, не смотря на плачевное состояние жилищных условий большей части населения страны. Активное с точки зрения публичного выражения своего мнения сословие ‒ рабочие ‒ в большинстве случаев обходили в своих требованиях указанные проблемы. Как отмечал Козеренко Н. П. [5, с. 92], даже в бурные 1905-1906 гг., необычайно богатые стачками, ни разу в них не было предъявлено каких-либо требований об улучшении жилищ. Требования об улучшении санитарных условий выдвигались часто, но они касались обычно условий труда на фабриках и заводах. Что же касается самих жилищ, то в тех случаях, когда выдвигались какие-либо требования, они касались обычно бесплатности, а не качества жилищ.

Необходимо отметить, что и позднее, в годы первой пятилетки, как и на предшествующих этапах (начало ХХ в., период НЭПа), основной причиной забастовок во всех отраслях промышленности было недовольство различными аспектами оплаты труда, а также обеспечения продовольствием [21, с. 87].

Едва ли не единственное упоминание о требованиях рабочих, связанных с улучшением жилищных условий, было при известной забастовке на Ленском прииске в 1912 г., известной в историографии как Ленский расстрел. Со слов очевидца требования бастующих были следующие: 1) восьмичасовой рабочий день; 2) 30% надбавки на все работы; 3) уволить 27 человек служащих, очень вредных, плохо относящихся к рабочим; 4) построить на всех шахтах сушилки; 5) улучшить квартирные условия, отдельно комнаты для семей; 6) уплатить каждому рабочему 50 руб. за время забастовки, так как Ленская компания нарушила договор и другие требования, всего около 20-ти [10, с. 277].

Но и здесь мы видим, что в первую очередь требования рабочих в большей степени касались уменьшения рабочего времени (вместо бесчеловечных 11-ти часов), увеличения оплаты труда и улучшения условий работы в шахтах.

Правовое регулирование жилищного вопроса в капиталистической России также отсутствовало. Единственная попытка нормативного регулирования ситуации произошла в 1906 г., когда Министерство торговли и промышленности разработало проект по улучшению положения рабочих, в пояснительной записке к которому вопрос с жилищами для рабочих был назван важным элементом социальной политики наравне с заработной платой и рабочим временем. Указанный проект принят так и не был, то есть никаких практических шагов к решению жилищного вопроса власть не совершала [5, с. 89].

Во время революций и последующих военных действий в стране наступила разруха, промышленность пришла в упадок, наступил продуктовый кризис. В годы Гражданской войны голодные рабочие на стачках требовали увеличения хлебного пайка и отмены продовольственных запретов, а в случаи отказа угрожали бросить работу [4, с. 135], то есть жилищная проблема отошла на задний план из-за невозможности соперничать с проблемой, реально угрожавшей жизни — голодом.

Советская власть с первых дней ее существования одной из важнейших задач считала улучшение жилищных условий трудящихся. В рассматриваемый период было определено основное направление развития жилищной политики Советского государства в виде распределения имеющихся жилищ между гражданами (от имущих к бедным), то есть преобладал административный характер регулирования жилищных отношений, как экстренная мера решения жилищного кризиса.

Большевики рассматривали наличие жилья у трудящихся одним из условий нормального труда. В то время издавались декреты об улучшении положения работников различных сфер (например, военной, медицинской или научной), а рабочие и служащие были освобождены от взимания платы за проживание и коммунальные услуги.

Нельзя не сказать, что для разрешения жилищного кризиса в рассматриваемый период отсутствовали и законодательные основы, и финансирование, и промышленные ресурсы. Да и исторический период ставил перед руководством страны совсем другие задачи, ведь военные действия, классовая борьба, междоусобицы требовали неотложных решений и постоянных ассигнований.

В отсутствии ресурсов для решения проблемы с жильем для всех категорий населения страны, новая власть должна была поддержать хотя бы свою основу – рабочих, в связи с чем бюджетные ассигнования направлялись именно на строительство рабочих поселков и бараков вокруг национализированных заводов и фабрик [18, л. 48-49; 19, л. 87-89].

Необходимо отметить, что в первые годы власти большевиков были также заложены законодательные основы жилищного строительства путем предоставления гражданам и организациям права застройки государственных земель [14], которые нашли свою дальнейшую реализацию в период НЭПа в Гражданском кодексе РСФСР и других нормативных актах.

1920-е гг. характеризуются частичным возвратом к капиталистическому укладу экономики. Власти, не имея возможности восстановить страну без сторонних инвестиций и частного капитала, увидели в новой экономической политике решение имеющихся проблем. Развитие жилищного кооперативного строительства в указанный период было закономерным следствием разворачивающейся политики. Надо сказать, что расчет на частный капитал и кооперативы себя оправдал ‒ за 10 лет с 1918 по 1928 гг. населением за счет собственных средств и с помощью государственного кредита было построено 19,2 млн.кв.м. или 43,6% от всего жилищного строительства в стране [8, с. 126].

Интересно, что именно в Постановлении ЦИК СССР, СНК СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации» [11] было впервые законодательно констатировано наличие жилищного кризиса в стране, а также избранный способ борьбы с ним – развитие жилищного строительства. А 23 июля 1926 г. объединенный пленум ЦК и ЦКК ВКП(б) принял расширенную резолюцию по жилищному строительству [6, с. 54-56], в которой были подробно изложены причины кризиса и предложены меры для «плановости всего дела жилищного строительства», рассчитанные на несколько лет. К таким мерам пленум партии отнес создание постоянного фонда жилищного строительства, составление перспективного плана рабочего жилищного строительства, удешевление строительства, развитие строительной промышленности и рынка строительных материалов, уменьшение процентов по жилищному кредиту, выработка наиболее дешевого типа жилищ, усиление кооперативного строительства и поощрение частных застройщиков.

В постановлении «О жилищной политике» ЦИК СССР, СНК СССР от 04 января 1928 г. [12] власть констатирует, что «состояние жилищного дела продолжает оставаться тяжелым», и подтверждает, что строительство рабочих жилищ и улучшение общего состояния жилищного и коммунального хозяйства имеет первостепенное значение в деле индустриализации страны.

Данные документы (резолюция 1926 г. и постановление 1928 г.) являлись знаковыми для государственного жилищного строительства в СССР, поскольку руководящим документом партии, а затем и законодательным актом, власть обозначила курс на развитие нового направления экономики страны, что подтверждается статистическим данными. Удельный вес государственных застройщиков в 1926 г. составлял 27% против 10,5% жилтовариществ и 62,5% частных застройщиков, а к 1930 г. данное соотношение уже выглядело так: 67,8% ‒ 11,9% ‒ 20,3% [9, с. 301].

Тем не менее, развитие государственного жилищного строительства, как варианта купирования кризиса, не могло принять на себя весь удар ситуации – строительная индустрия просто не в состоянии была в то время обеспечить страну необходимыми миллионами квадратных метров площади. Поэтому власти рассматривали решение проблемы сразу в нескольких направлениях: восстановление жилищ, сохранение наличного жилищного фонда, упорядоченная эксплуатация жилья, развитие жилищного законодательства и строительства.

Следующим важным документом в разрешении жилищной проблемы являлось постановление Пленума партии от 15 июня 1931 г. «О московском городском хозяйстве и о развитии городского хозяйства СССР» [13], которое констатировало завершение восстановительного периода в жилищном хозяйстве. Главная задача власти теперь состояла в том, чтобы превратить существующие города в культурные, технически и хозяйственно развитые центры, поскольку констатировался «рост бытовых и культурных потребностей широких трудящихся масс», и построить десятки и сотни новых социалистических городов [7, с. 313-326].

Финансирование всего жилищного, коммунального и культурно-бытового строительства, а также комплексного строительства новых городов и поселков постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 5 мая 1932 г. «Об организации специальных банков долгосрочных вложений» было возложено на Цекомбанк (банк финансирования коммунального и жилищного строительства).

Цекомбанк, как и другие банки долгосрочных вложений, осуществлял контроль за целевым использованием бюджетных ассигнований по факту выполненных работ, для чего имел право производить обследования строек и подрядных организаций; производить контрольные обмеры выполненных работ; требовать предъявления всех необходимых документов; получать балансы и другую установленную по строительству периодическую и годовую отчетность.

Фактически, банки, как органы государственного управления, осуществляли систематический контроль в капитальном строительстве, то есть являлись частью складывающегося механизма правового регулирования.

Закон о пятилетнем плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946-1950 гг., принятый Верховным Советом СССР 18 марта 1946 г., создал новую отрасль промышленности – крупнопанельное домостроение [1, с. 4].

В 1950 г. был образован Госстрой СССР – орган межотраслевой координации всей архитектурной и строительной деятельности в стране, что, по нашему мнению, завершило формирование механизма правового регулирования строительства.

В соответствии с Положением о Госстрое СССР комитет должен был выполнять свои полномочия, исходя из необходимости обеспечения в проектах всемерного сокращения стоимости строительства, повышение качества проектов, улучшения проектно-сметного дела, применения в строительстве типовых и стандартных проектов [17, л. 8-11].

Приказ председателя Госстроя СССР №10 от 09.05.1950 «О снижении стоимости строительства» [17, л. 17-32] передал указания Правительства, выраженные в одноименном Постановлении Совета Министров СССР, а именно: было необходимо снизить стоимость за счет устранения излишеств в проектах и сметах, выражавшихся в завышении объемов и площадей зданий, размеров территорий и коммуникаций для них, завышении архитектурных требований к отделке, излишних количествах и объемах вспомогательных и обслуживающих площадей и сооружений, снижения стоимости строительно-монтажных работ.

В ноябре 1955 года вышло Постановление «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве» [15], которое положило начало проектированию и строительству типовых жилых зданий с малогабаритными квартирами. Можно по-разному относится к данному образцу советского домостроения, но нельзя не признать, что со своей задачей «хрущевки» справились. По словам Дмитрия Медведева «задача переселить людей из бараков в собственное жилье, небольшое по площади, была выполнена, надо отдать должное нашим предшественникам» [3].

Планомерные действия власти по развитию отрасли и законодательства, регулирующего жилищное строительство, имели важное социо-культурное значение в многолетней перспективе. Нельзя не согласиться с мнением Голомазовой Т. Н. [2]: «Массовое жилищное строительство, появившееся в 1950-х гг., повлекло за собой развитие других отраслей экономики: производство строительных материалов, деревообработка, стекольная и мебельная промышленность, машиностроение и т.п., т.е. стало одной из причин быстрого экономического роста СССР. Однако, по мере экономического развития страны росли социальные требования населения к жилью, т.е. постепенное решение жилищной проблемы создало социокультурную основу для изменения образа жизни людей».

За период 1918-1963 гг. государственными, кооперативными и частными застройщиками было построено и восстановлено жилых домов общей площадью 1 036 млн.кв.м., что позволило власти в 1977 г. впервые включить в Конституцию страны право граждан СССР на жилище. Указанное право согласно Конституции обеспечивалось развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги.

Поскольку праву граждан на жилище корреспондирует обязанность государства по обеспечению жильем, то появление в основополагающем законодательном акте страны данной нормы свидетельствует о наличии у власти возможностей для такого обеспечения. И данное является заслугой плановой экономики СССР.

Период перестройки и первые годы РФ (1985-1995 гг.) резко изменили жилищную политику государства, в т.ч. была разрушена государственная система распределения жилья. На смену плановой экономике пришла рыночная, для многочисленных групп населения приобретение и строительство жилья оказалось за пределами досягаемости [16, с. 47].

Если в начале XX века среднестатистическому гражданину достаточно было иметь крышу над головой в виде сухой комнаты в коммуналке, в середине века такому гражданину хотелось собственную квартиру, пусть и «малосемейку», то в XIX веке мы говорим о доступном и, что не менее важно, комфортном жилье. Учитывая исторический опыт нашей страны, решение поставленной задачи должно осуществляться одновременно в нескольких направлениях.

Для решения проблемы доступности жилья возможен возврат к типизации домов экономического класса, дальнейшее снижение ставок ипотечного кредитования и реанимация кооперативного строительства, которое внесло свой вклад в решение жилищной проблемы 100 лет назад.

REFERENCES

1. Belov, V. P. Krupnopanel`noe zhilishhnoe stroitel`stvo v SSSR / V. P. Belov. – M. : Mini-sterstvo promy`shlennogo stroitel`stva SSSR. Central`noe byuro nauchno – texnicheskoj informacii, 1976. ‒ 18 s. ‒ Tekst : neposredstvenny`j
2. Golomazova, T. N. Znachenie opy`ta zhilishhnogo stroitel`stva v SSSR kak sredstva formirova-niya gumanitarnogo prostranstva cheloveka dlya sovremennoj Rossii / T. N. Golomazova. ‒ Tekst : nepo-sredstvenny`j // Stroitel`stvo: nauka i obrazovanie. ‒ 2015. ‒ № 2. ‒ St. 3. // Kiberleninka : [sajt]. ‒ . ‒ URL: https://cyberleninka.ru/article/n/znachenie-opyta-zhilischnogo-stroitelstva-v-sssr-kak-sredstva-formirovaniya-gumanitarnogo-prostranstva-cheloveka-dlya-sovremennoy (data obrashheniya: 01.03.2020).
3. «Kabinet» s vidom na Rossiyu // Rossijskaya gazeta : [E`lektronny`j resurs]. ‒ . ‒ URL: https://rg.ru/2019/04/17/dmitrij-medvedev-otchitalsia-o-rabote-kabineta-ministrov.html?utm_source=rg.ru&utm_medium=subscription&utm_campaign=fresh (data obrashheniya: 18.04.2019). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
4. Kamardin, I. N. Rabochij protest v Povolzh`e v 1919-1920 gg. / I. N. Kamardin. ‒ Tekst : nepo-sredstvenny`j // Nauchny`e vedomosti Belgorodskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Istoriya. Politologiya. ‒ 2013. ‒ № 22 (165). ‒ S. 134-140.
5. Kozerenko, N. P. Zhilishhny`j krizis i bor`ba s nim / N. P. Kozarenko. ‒ Moskva, Leningrad: Gosudarstvennoe izdatel`stvo, 1928. ‒ 264 s. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
6. Kommunisticheskaya partiya Sovetskogo Soyuza v rezolyuciyax i resheniyax s«ezdov, konferencij i plenumov CzK (1898-1986). T. 4: 1926-1929. ‒ M. : Politizdat, 1984. ‒ 575 s. ‒ Tekst : neposredstven-ny`j.
7. Kommunisticheskaya partiya Sovetskogo Soyuza v rezolyuciyax i resheniyax s«ezdov, konferencij i plenumov CzK (1898-1986). T. 5: 1929-1932. ‒ M. : Politizdat, 1984. ‒ 446 s. ‒ Tekst : neposredstven-ny`j.
8. Narodnoe xozyajstvo SSSR za 1913–1955 gg. (kratkij statisticheskij sbornik) // Istoricheskie materialy` : [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://istmat.info/node/36699 (data obrashheniya: 29.02.2020). ‒ Tekst : e`lek-tronny`j.
9. Narodnoe xozyajstvo SSSR. Statisticheskij spravochnik, 1932 // Istoricheskie materialy` [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://istmat.info/node/22079 (data obrashheniya: 29.02.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
10. Nevlev, V. K. Istoriko-pravovaya obstanovka na Lenskix priiskax v 1912 g. / V. K. Nevlev, V. V. Nevlev. ‒ Tekst : neposredstvenny`j // Vestnik arxivista. ‒ 2017. ‒ № 2. ‒ S. 272-284.
11. O zhilishhnoj kooperacii: Postanovlenie CIK SSSR, SNK SSSR ot 19 avgusta 1924 g. // SZ SSSR. 1924. № 5. St. 60. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
12. O zhilishhnoj politike: Postanovlenie CIK SSSR, SNK SSSR ot 04 yanvarya 1928 g. // SZ SSSR. 1928. № 6. St. 49. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
13. O moskovskom gorodskom xozyajstve i o razvitii gorodskogo xozyajstva SSSR: Rezolyuciya po dokladu t. Kaganovicha L. M., prinyataya plenumom CzK VKP(b) 15 iyunya 1931 g. ‒ Moskva, Leningrad: Moskovskij rabochij, 1931. ‒ 16 s. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
14. O socializacii zemli: Dekret VCIK ot 19 fevralya 1918 g. // SU RSFSR. ‒ 1918. ‒ № 25. ‒ St. 346. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
15. Ob ustranenii izlishestv v proektirovanii i stroitel`stve: Postanovlenie CzK KPSS, Sov-mina SSSR ot 04 noyabrya 1955 g. № 1871 // SPS «Konsul`tantPlyus» : [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=8049#034239030983361585 (data ob-rashheniya: 08.01.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
16. Platonov, A. M. Razvitie mexanizmov obespecheniya dostupnosti zhil`ya dlya naseleniya v SSSR i Rossii / A. M. Platonov. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.// Vestnik UGTU–UPI. Seriya e`konomika i upravlenie. ‒ 2004. ‒ № 4. ‒ S. 45-53.
17. RGAE`. F.339. Op. 1. D. 1. Prikazy` №№ 1-77 Gosstroya SSSR s prilozheniyami k nim. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
18. RGAE`. F. 2259. Op. 9. D. 2. Protokoly` zasedanij Rasporyaditel`nogo byuro Glavkomgosoora i prezidiuma Raspredbyuro. Kopii. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
19. RGAE`. F. 2259. Op. 23. D. 5. Doklad po obsledovaniyu Ugorsel`stroya — osnovny`e danny`e ob upravlenii. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
20. SSSR v cifrax v 1963 g. (kratkij statisticheskij sbornik) // Gosudarstvennaya publichnaya isto-richeskaya biblioteka Rossii [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://elib.shpl.ru/ru/nodes/23894-v-1963-godu-1964 (data obrashheniya: 29.02.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
21. Shil`nikova, I. V. Zabastovki v sovetskoj promy`shlennosti v gody` pervoj pyatiletki (po ma-terialam informacionny`x obzorov i svodok OGPU) / I. V. Kil`nikova. ‒ Tekst : neposredstvenny`j. // E`konomicheskaya istoriya. 2016. № 4 (35). S. 80-89.