PROBLEMS AND FEATURES OF IMPROVING THE BASICS OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL SUPPORT FOR THE DEVELOPMENT OF THE AIRPORT INFRASTRUCTURE, AIR NAVIGATION SYSTEM AND AIRCRAFT FLEET OF THE RUSSIAN FEDERATION

JOURNAL: « Scientific Notes of V.I. Vernadsky Crimean Federal University. Juridical science », Volume 18 (70), 2020

Section ADMINISTRATIVE LAW; ADMINISTRATIVE PROCESS;LAND LAW; NATURAL RESOURCE LAW; ECOLOGICAL LAW; AGRARIAN LAW

Publication text (PDF):Download

UDK: 347.82

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

Golubkina K., Admiral Ushakov State Maritime University

TYPE: Article

DOI: https://doi.org/10.37279/2413-1733-2020-6-2-339-349

PAGES: from 339 to 349

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: airport infrastructure, air navigation system, legal regulation of air transport, transport infrastructure facilities.

ABSTRACT (ENGLISH):

The article is devoted to the theoretical analysis of problems that arise when improving the basics of administrative and legal support for the development of airport infrastructure, air navigation system and aircraft fleet of the Russian Federation. These problems hinder the implementation of the comprehensive plan for the modernization of transport infrastructure and the achievement of target indicators in the implementation of the Transport strategy of the Russian Federation. Specific solutions are proposed to eliminate the backlog in the legal regulation of the air navigation system and aircraft fleet of the Russian Federation.

Всесторонний анализ вопросов административно-правовой поддержки развития инфраструктуры аэропортов, аэронавигационной системы, а также проблем обновления парка воздушных судов Российской Федерации позволяет говорить о наличии проблемных вопросов в сфере принимаемых мер поддержки, а также о существовании факторов, отрицательно влияющих на результаты осуществляемой поддержи.

Исполнение транспортной части комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, развития системы аэронавигации на период до 2024 года, позволяют выделить ряд проблем:

1. «Сверхподробный» правовой алгоритм процедур планирования и реализации бюджетных вливаний в объекты федеральной собственности. Существующая проблема фактически лишает государственного заказчика оперативности в решении вопросов управления ходом реализации строительных проектов и перераспределения финансовых ресурсов, что при годовой длительности бюджетного цикла имеет критическое значение.

Так, например, законодательством допускается внесение изменений в роспись расходов федерального бюджета на основании изменений паспортов федерального и национального проектов. Вместе с тем, данные изменения не отражаются в Законе о федеральном бюджете, при том, что вся нормативная база по расходам инвестиционного характера по ведению госпрограмм, предоставлению субсидий субъекту Российской Федерации увязана на объемы средств, указанные в Законе о бюджете [1].

Для примера, действующее законодательство требует, чтобы объемы субсидий субъектам Российской Федерации были в явном виде отражены в Законе о бюджете. Таким образом, механизм перераспределения средств через изменения паспорта федерального проекта посредством внесения изменений в роспись расходов Росавиации по факту не работает. Для устранения этого несоответствия необходимо внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999[2], предусматривающее, что соглашение о предоставлении субсидий субъектам Российской Федерации в рамках федеральных проектов заключается на основании паспорта федерального проекта.

Также актуальной остается проблема неоднократного обоснования необходимости реализации одних и тех же объектов федерального проекта перед разными органами.

Обоснование и начало реализации инвестиционного проекта предполагает наличие положительного заключения ФАУ ГГЭ (в том числе по сметной стоимости строительства), прохождение процедуры ранжирования в Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации, получение заключения технологического и ценового аудита (требования постановления Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 № 382 [3]), прохождение оценки эффективности Минэкономразвития России (постановление Правительства РФ от 12.08.2008 № 590[4]). При этом срок проведения проверки Минэкономразвития России составляет 3 месяца.

Также отсутствует четкий механизм включения новых объектов капитального строительства в федеральный проект, прошедших ранжирование Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации. Включение дополнительных (новых) объектов в федеральный проект возможно только в случае выделения дополнительного финансирования. При этом исключение (замещение) уже включенных и финансируемых объектов федерального проекта будет расцениваться проверяющими органами как неэффективное использование федеральных средств.

Таким образом, следует говорить о необходимость доработки бюджетного законодательства Российской Федерации в части предоставления преференций (отдельный порядок реализации) при реализации федеральных и национальных проектов.

Достичь вышеназванной цели возможно посредством внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999, предусматривающее, что соглашение о предоставлении субсидий субъектам Российской Федерации в рамках федеральных проектов заключается на основании паспорта федерального проекта, а также внесением изменений в нормативную базу об осуществлении бюджетных инвестиций для реализации федеральных проектов, которая бы приравнивала паспорт федерального проекта к решению о предоставлении бюджетных инвестиций.

2. Неблагоприятным фактором, сдерживающим эффект от государственных мер поддержки авиатранспортной отрасли является длительность процедур оформления прав на земельные участки под строительство объектов.

Длительность процедур оформления прав на земельные участки под строительство объектов оказывает негативное влияние на выполнение Комплексного плана и способствует обесцениванию запланированных стоимостных параметров. Данная проблема связана, в том числе:

— длительными нормативными сроками по переводу земельных участков из одной категории в другую;

— оформлением прав на земельные участки, находящиеся в ведении Минобороны России;

— неурегулированностью процедур переустройства коммуникаций (газопроводов, нефтепродуктопроводов) и других объектов, правообладателем которых являются третьи лица (Газпром, Транснефть, МОЭСК и др.).

Так, по вышеуказанной проблематике более подробно необходимо отметить, что нормативные сроки осуществления процедуры перевода земельных участков из одной категории в другую в целях строительства и реконструкции объектов аэродромной инфраструктуры могут составлять более 2 лет.

В целях сокращения вышеуказанного срока и, как следствие, своевременного обеспечения возможности реализации проектов, предусмотренных государством, предлагается предусмотреть упрощенную систему перевода земель из одной категории в другую для строительства объектов аэродромной инфраструктуры, по аналогии с процедурой перевода земельных участков из одной категории в другую, предназначенной для линейных объектов.

Если рассматривать возможные пути решения сложившейся проблемы, то следует, прежде всего, внести ряд изменений в действующее законодательство. Целесообразно дополнить статью 26 Федерального закона от 31.12.2014 № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» частью 14.1, изложив ее в следующей редакции: «14.1. По заявлению исполнительного органа государственной власти, уполномоченного на распоряжение земельными участками, предназначенными для размещения объектов инфраструктуры воздушного транспорта федерального значения, в единый государственный реестр недвижимости вносятся сведения о принадлежности таких земельных участков к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории, за исключением случаев, если такие земельные участки отнесены к категории земель населенных пунктов. При этом принятие решения о переводе земельного участка из одной категории земель в другую или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется».

В рамках мероприятий, предусмотренных государственными программами по развитию транспортной системы, зачастую возникает необходимость размещения новых объектов федерального имущества на неделимом земельном участке аэродрома, находящемся в аренде у государственного предприятия. При этом, оформление договора аренды со множественностью лиц на стороне арендатора в отношении неделимого земельного участка, занятого объектами федерального имущества, принадлежащих на праве хозяйственного ведения или оперативного управления одним лицом, и необходимого для строительства объекта федерального имущества другим лицом, положениям Земельного кодекса Российской Федерации не предусмотрено. Кроме того, одним из оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной собственности, содержащихся в ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, является наличие на испрашиваемом земельном участке объектов недвижимости, в отношении которых заявитель не является собственником или правообладателем [5].

В соответствии с положениями ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации [6] в целях строительства застройщику (ФГУП «АГА(А)» или ФГУП «Госкорпорация по ОрВД») необходимо предоставить в соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Росавиация) для получения разрешения на строительство, в том числе правоустанавливающие документы на земельный участок. В свою очередь, в настоящее время для государственных предприятий, в силу Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ [7] (пп. 1 п. 5 ст. 18) существует запрет на сдачу в субаренду арендуемого земельного участка, находящегося в государственной собственности, за исключением передачи земельных участков в субаренду в границах территорий морских портов.

При разрешении сложившейся проблемы, целесообразно сокращение сроков оформления прав на земельные участки и внесения изменений в Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», позволяющие застройщику оформлять права субаренды на земельные участки, которые предоставляются в аренду государственным предприятиям, необходимые для строительства (реконструкции) объектов федерального значения, путем изложения разрешения в подпункте 1 пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ.

3. В настоящее время также одной из важнейших проблем в сфере обеспечения транспортной (авиационной) безопасности является вопрос гармонизации воздушного законодательства и законодательства о транспортной безопасности с учетом международных стандартов и рекомендуемой практики ИКАО, что неоднократно обозначалось в письмах Росавиации в Минтранс России и иные ведомства в рамках исполнения различных поручений.

В соответствии со статьей 83 Воздушного кодекса РФ, авиационная безопасность представляет собой состояние защищенности авиации от актов незаконного вмешательства.

В гражданской авиации системе авиационной безопасности уже почти 50 лет. В ее основу легли стандарты и рекомендуемая практика Международной организации гражданской авиации. Обязательство России, как члена ИКАО, внедрять международные стандарты в сфере безопасности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства реализуется в Воздушном кодексе Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. В 2007 году вышел Федеральный закон «О транспортной безопасности» [8] и согласно его положениям транспортная безопасность является состоянием защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Представляется правильным считать, что «транспортная безопасность» и «авиационная безопасность» ‒ понятия тождественные. Но при этом, в гражданской авиации, как и во всей транспортной отрасли, образовались сразу две системы правового регулирования, направлены на обеспечение защищенности от актов незаконного вмешательства. В рамках той и другой системы ведётся одна и та же работа.

Причем, эта проблема характерна для всех отраслей транспорта, в морском транспорте также происходит дублирование «транспортно безопасности»и «безопасности на морском транспорте», когда речь идет об объектах морской инфраструктуры.

Для соответствия российским и международным требованиям авиапредприятиям необходимо финансировать работу двух систем безопасности, дублирующих друг друга.

Решить сложившуюся проблему позволит исключительно гармонизация воздушного законодательства и законодательства о транспортной безопасности, путем внесения изменений в Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и Воздушный кодекс Российской Федерации с одновременным изданием подзаконных актов, имплементирующих стандарты ИКАО и лучшие практики Российской Федерации в сфере авиационной безопасности в законодательство о транспортной безопасности в отношении ОТИ и ТС воздушного транспорта.

4. Серьезной проблемой в данной сфере являются длительные сроки актуализации правовой базы в части регулирования сертификации гражданской авиационной техники.

Как уже отмечалось ранее, продолжается работа по совершенствованию нормативно-правового обеспечения в сфере сертификации авиационной техники, ее разработчиков и изготовителей, в целях создания национальной нормативной базы, которая в вопросах сертификации гражданской авиационной техники соответствовала бы всем современным запросам.

В 2019 году вступили в силу новые Федеральные авиационные правила «Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей. Часть 21» (ФАП-21), утвержденные приказом Минтранса России от 17.06.2019 № 184 [9]. Большое внимание в процессе работы над новыми ФАП-21, которые определяют алгоритм российской системы сертификации, было уделено созданию согласованного с международно-признанными процедурами документа, который будет способствовать экспорту российской авиационной техники.

В целях решения данной задачи в феврале 2019 года издано постановление Правительства Российской Федерации № 212 «О внесении изменений в Положение о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил» [10], позволяющее разрабатывать и утверждать федеральные авиационные правила с учетом международных стандартов и правил Международной организации гражданской авиации ИКАО и государств — членов указанной организации, а также других международных авиационных организаций.

В рамках «регуляторной гильотины» проведен обширный анализ нормативно-правовых актов в рамках подготовки постановления Правительства Российской Федерации «О признании не действующими на территории Российской Федерации актов РСФСР и СССР и их отдельных положений, а также документов, изданных органами центрального государственного управления РСФСР и СССР».

Сформированы комплексные предложения по дальнейшему совершенствованию воздушного законодательства, регулирующего аспекты сертификации гражданской авиационной техники, ее разработчиков и изготовителей в качестве приоритетной задачи в данной сфере в целях ее гармонизации с международно-признанными аналогами.

Представляется необходимым активизировать работу по разработке передового нормативно-правового регулирования в вышеуказанной сфере, предусмотрев соответствующее финансирование, которое позволит привлечь к данной масштабной работе российских и международных экспертов, обладающих глубокими профессиональными компетенциями.

Необходимо в кратчайшие сроки, в соответствии с поставленными руководством страны и отрасли задачами, устранить отставание в нормативно-правовом регулировании, принять комплекс новых норм летной годности и других документов, как на замену, так и в развитие имеющихся, а также устранить в действующем российском законодательстве некоторые правовые коллизии и пробелы. Темпы нормотворчества в данной сфере представляется целесообразным наращивать, аналогично тому, как работа по актуализации сертификационного регулирования выстроена в Евросоюзе, США и других странах, входящих в «клуб» развитых авиационных держав.

В 2019 году в целях улучшения взаимодействия с организациями авиационной промышленности и гражданской авиации при подготовке проектов нормативных правовых актов издан совместный приказ Минтранса России и Минпромторга России № 233/2625 «О Межведомственной комиссии по нормативному правовому регулированию в области летной годности и сертификации авиационной техники» (МВК) [11]. Установочное заседание МВК проведено в декабре 2019 года, утвержден персональный состав комиссии, определены 10 тематических рабочих групп.

Важность решения данной задачи тесно связана с признанием российской сертификационной системы за рубежом и оказанием Росавиацией, во исполнение подпункта «б» пункта 5 перечня поручений Президента Российской Федерации от 17.02.2018 № Пр-288, содействия при проведении сертификации гражданской вертолетной техники в иностранных государствах.

Вопросы развития экспорта отечественной гражданской авиационной техники рассмотрены на совещании у Председателя Правительства Российской Федерации. Соответствующие поручения зафиксированы в протоколе совещания от 06.11.2019 № ДМ-П7-74пр. В настоящее время совместно с Минтрансом России, Минпромторгом России, Минэкономразвития России и МИДом России Росавиацией проводится работа по их исполнению.

В частности, актуализирован приоритетный перечень государств-импортеров отечественной гражданской вертолетной техники, с авиационными властями которых в 2020-2021 гг. требуется заключение Росавиацией рабочих соглашений в сфере летной годности, с указанием планируемых к поставке типов воздушных судов.

Из данного перечня с 7 государствами Росавиацией уже подписаны договоренности в области летной годности (Бразилия, Канада, КНР, Колумбия, Республика Корея, Турция), что сформировало возможности для развития экспорта российской гражданской авиационной техники в данные государства. С остальными государствами договоренности находятся на стадии согласования. Заключенные рабочие соглашения позволили обеспечить поставки вертолетной техники в КНР, Турцию, в ближайшее время состоятся поставки в Индию и Колумбию. Также подписано рабочее соглашение с Европейским агентством по безопасности полетов (EASA), представляющим интересы стран Евросоюза, что позволило сохранить экспортный потенциал поставок самолета «Сухой Суперджет» в страны Европы и Мексику.

Вопросы создания условий для экспортных поставок гражданской авиационной техники включаются в повестку дня межправительственных комиссий по торгово-экономическому сотрудничеству с зарубежными странами, входящими в приоритетный перечень, в планы международных встреч Росавиации и иных заинтересованных органов власти.

Необходимо уточнить, что в целях исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 25.03.2017 № АД-П9-1732 определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять нормативно-правовое регулирование деятельности по аккредитации в гражданской авиации для выполнения работ по оценке соответствия (сертификации) авиационной техники следует издать постановление Правительства Российской Федерации о назначении уполномоченного органа, осуществляющего нормативно-правовое регулирование деятельности по аккредитации в гражданской авиации для выполнения работ по оценке соответствия (сертификации) авиационной техники.

Фактическое исполнение предложенных решений позволит создать условия для развития авиационной отрасли до качественно новых показателей и объемов, которые позволят воздушному транспорту выйти на уровень конкурентоспособности, доступности, безопасности и высокого качества услуг.

Ключевыми целями Федерального агентства воздушного транспорта на 2020 год являются:

— реализация комплекса проектов, направленных на устранение инфраструктурных ограничений экономического роста и социально-экономического развития Российской Федерации;

— повышение доступности и качества авиаперевозок для населения, включая авиаперевозки пассажиров на социально значимых маршрутах;

— обеспечение стабильного и безопасного функционирования системы воздушного транспорта, в том числе защиты от актов незаконного вмешательства.

Эти стратегические направления, поставленные перед отраслью на период до 2030 года, на 2020 год и плановый период будут направлены на достижение конкретных целей и решение конкретных актуальных задач, стоящих перед Росавиацией.

В 2020 и последующих годах следует продолжить дальнейшее развитие Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации на основе оптимизации системы управления, внедрения новых технологий, перспективных средств и систем радиотехнического обеспечения полетов и авиационной электросвязи в соответствии с ранее принятыми решениями Правительства Российской Федерации, Минтранса России и утвержденными планами, включая:

— переход на новую структуру воздушного пространства в Московской воздушной зоне;

— завершение работ по созданию и вводу Якутского и Санкт-Петербургского укрупненных центров ЕС ОрВД;

— выполнение работ по переоснащению Ростовского укрупненного центра ЕС ОрВД;

— мероприятия по созданию резервной АС ОрВД Московского центра автоматизированного управления воздушным движением и переоснащение КДП Московского авиационного узла;

— реализация мероприятий Концепции по внедрению автоматического зависимого наблюдения на основе единого стандарта с развитием до функционала многопозиционных систем наблюдения в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Министра транспорта Российской Федерации от 25.04.2018 № 68-р;

— ввод в эксплуатацию комплексной автоматизированной системы по сбору, передаче, обработке, хранению и распространению аэронавигационной информации;

— совершенствование системы метеорологического обеспечения международной аэронавигации, в том числе обмена метеорологической информацией в интересах международной аэронавигации.

REFERENCES

1. O federal`nom byudzhete na 2020 god i na planovy`j period 2021 i 2022 godov : Federal`ny`j zakon ot 02.12.2019 № 380-FZ (red. ot 18.03.2020)// Sobranie zakonodatel`stva RF. ‒ 2020. ‒ № 12. ‒ St. 1644. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
2. O formirovanii, predostavlenii i raspredelenii subsidij iz federal`nogo byudzheta byudzhe-tam sub«ektov Rossijskoj Federacii» (Vmeste s «Pravilami formirovaniya, predostavleniya i raspre-deleniya subsidij iz federal`nogo byudzheta byudzhetam sub«ektov Rossijskoj Federacii») : Postanov-lenie Pravitel`stva RF ot 30.09.2014 № 999 (red. ot 22.04.2020, s izm. ot 30.04.2020). ‒ Oficial`ny`j internet-portal pravovoj informacii: [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://www.pravo.gov.ru (Data obrashheniya 02.05.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
3. O provedenii publichnogo texnologicheskogo i celevogo audita krupny`x investicionny`x pro-ektov s gosudarstvenny`m uchastiem i o vnesenii izmenenij v nekotory`e akty` Pravitel`stva Rossijskoj Federacii : Postanovlenie Pravitel`stva RF ot 30.04.2013 № 382 (red. ot 31.12.2019) // Sobranie za-konodatel`stva RF. ‒ 2020. ‒ № 5 (chast` 4). ‒ St. 2278. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
4. O poryadke provedeniya proverki investicionny`x proektov na predmet e`ffektivnosti ispol`-zovaniya sredstv federal`nogo byudzheta, napravlyaemy`x na kapital`ny`e vlozheniya : Postanovlenie Pra-vitel`stva RF ot 12.08.2008 № 590 (red. ot 17.08.2019) // Sobranie zakonodatel`stva RF. ‒ 2019. ‒ № 34. ‒ St. 4901. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
5. Zemel`ny`j kodeks Rossijskoj Federacii ot 25.10.2001 № 136-FZ (red. ot 18.03.2020). // So-branie zakonodatel`stva RF. ‒ 2020. ‒ № 12. ‒ St. 1658. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
6. Gradostroitel`ny`j kodeks Rossijskoj Federacii ot 29.12.2004 № 190-FZ (red. ot 24.04.2020). // Rossijskaya gazeta. ‒ № 93. ‒ 29.04.2020.
7. O gosudarstvenny`x i municipal`ny`x unitarny`x predpriyatiyax : Federal`ny`j zakon ot 14.11.2002 № 161-FZ (red. ot 27.12.2019) // Sobranie zakonodatel`stva RF. ‒ 2019. ‒ № 52 (chast` 1). ‒ St. 7803. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
8. O transportnoj bezopasnosti : Federal`ny`j zakon ot 09.02.2007 № 16-FZ (red. ot 02.12.2019)// Sobranie zakonodatel`stva RF. ‒ 2019 (chast` 5). ‒ № 49. ‒ St. 6974. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
9. Ob utverzhdenii Federal`ny`x aviacionny`x pravil «Sertifikaciya aviacionnoj texniki, or-ganizacij razrabotchikov i izgotovitelej. Chast` 21» : Prikaz Mintransa Rossii ot 17.06.2019 № 184 (Zaregistrirovano v Minyuste Rossii 06.09.2019 № 55851). Oficial`ny`j internet-portal pravovoj informacii: [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://www.pravo.gov.ru (Data obrashheniya 20.03.2020). ‒ Tekst : e`lektron-ny`j.
10. O vnesenii izmenenij v Polozhenie o podgotovke federal`ny`x pravil ispol`zovaniya vozdush-nogo prostranstva i federal`ny`x aviacionny`x pravil : Postanovlenie Pravitel`stva RF ot 28.02.2019 № 212 // Sobranie zakonodatel`stva RF. ‒ 2019. ‒ № 10. ‒ St. 979. ‒ Tekst : neposredstvenny`j.
11. O Mezhvedomstvennoj komissii po normativnomu pravovomu regulirovaniyu v oblasti letnoj godnosti i sertifikacii aviacionnoj texniki : Prikaz Mintransa Rossii № 233, Minpromtorga Ros-sii № 2625 ot 19.07.2019. Prikaz Mintransa Rossii № 233, Minpromtorga Rossii № 2625 ot 19.07.2019// SPS «Konsul`tantPlyus»: [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=home#-doc/EXP/614128/0/1591129184429 (Data obrashheniya 02.03.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.