SUSTAINABLE WATER USE DOCTRINE IN THE RUSSIAN FEDERATION

JOURNAL: « Scientific Notes of V.I. Vernadsky Crimean Federal University. Juridical science », Volume 18 (70), 2020

Section ADMINISTRATIVE LAW; ADMINISTRATIVE PROCESS;LAND LAW; NATURAL RESOURCE LAW; ECOLOGICAL LAW; AGRARIAN LAW

Publication text (PDF):Download

UDK: 349

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

Rozumovich I. N., V.I. Vernadsky Crimean Federal University, Taurida Academy

TYPE: Article

DOI: https://doi.org/10.37279/2413-1733-2020-6-2-383-391

PAGES: from 383 to 391

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: natural resource, ecology, water resource, water object, hydrology, water management complex, sustainable cycle, water use, sustainable water use, water availability.

ABSTRACT (ENGLISH):

The inclusion of the Russian Federation among the list of States that are the most endowed with water resources, which is associated with the significance of the scale of the country’s territory, the issue of revenues and consumption of clean water not only to ensure the well-being of the population and its vital needs, but also to maintain the existence of Thus, the leading direction of the state policy of Russia in the environmental sphere today is to ensure sustainable water use in the territory of the whole state, which is determined through the prism of sustainable development. However, there is no uniform understanding in its disclosure in science and the norms of the current legislation, which becomes an obstacle to the further development, improvement and promotion of concepts and trends of sustainable development. The solution may be the formation of the Sustainable water use Doctrine, which will unite the scientific efforts of Russian scientists-lawyers, economists, sociologists and environmental specialists. Combining the scientific views of the above branches of Russian law, will not only determine the range of problems in each sphere of life, but also will be the starting point for their best solution.

Вода – основной природный ресурс, являющийся основой жизнедеятельности и обеспечивающий социально-экономическое, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира. Восемьдесят процентов площади поверхности планеты покрыты водой. Вся эта масса воды находится в непрерывном движении − большом круговороте веществ на Земле, она меняется сама, изменяя все окружающее, что является базой для восстановления, очистки и восстановления жизни на планете. Вода − всемирный буфер планеты, ее «иммунная система».

Теоретически, водные ресурсы неисчерпаемы, поскольку они восстанавливаются в процессе природного круговорота. Однако потребление воды растет такими темпами, что перед человечеством все чаще возникает проблема чистой воды.

В наше время природные гидрологические, гидрометеорологические, гидрохимические, гидрогеологические, гидробиологические и другие процессы, в которых участвует вода, изменяются под влиянием деятельности человека. Одним из основных видов антропогенного воздействия на состояние и режим водных ресурсов и водных объектов является характер земледелия на водосборных площадях, регулирование стока, промышленное, сельскохозяйственное и коммунальное водоснабжение. Практический интерес для удовлетворения потребностей людей представляют воды рек.

Россия относится к числу государств, наиболее обеспеченных водными ресурсами, что связано, прежде всего, со значительным масштабом ее территории. В то же время характерной чертой водных ресурсов Российской Федерации является неравномерность распределения по всей территории страны. Наиболее обеспечены территории, располагающиеся в низовьях крупных рек, таких как Обь, Енисей, Лена, Амур, Дон, Кубань и другие [1].

Водообеспечение территории Российской Федерации в зависимости от субъектного состава можно условно разделить на следующие группы: наиболее обеспеченные, удовлетворительно обеспеченные, относительно обеспеченные и дефицитные зоны субъектов Российской Федерации.

К наиболее обеспеченным субъектам Российской Федерации относятся Красноярский край (бассейны рек Енисея, Оби, Пясины, Таймыры и Хатанги), Камчатский край (бассейны рек Пенжины и Камчатки), Сахалинская область (в большей степени бассейн Охотского моря) и Еврейская автономная область (бассейн реки Амур).

Центральная и европейская часть территории страны, где сосредоточено более 70 процентов населения и производственного потенциала, относятся к зоне удовлетворительного водообеспечения. Эта зона ограничивается длиной Волги и горными районами Кавказа.

К относительно обеспеченным водными ресурсами зонам относятся Ставропольский Край (бассейны рек Дон, Кубань, Терек, Кума) и зона южного Зауралья (бассейн Камы, Тобола и Урала).

Дефицит водных ресурсов наблюдается в Республике Калмыкия (преимущественно внутренний сток Каспийского моря и часть бассейна реки Дон), Ростовской области (бассейн реки Дон) и Республике Крым (бассейны Азовского и Чёрного морей). До 2014 года основным источником водообеспечения Крыма являлся Северо-Крымский канал. Однако переход Крыма из состава Украины в состав Российской Федерации в марте 2014 года послужил основанием для принятия Украиной решения о прекращении функционирования Северо-Крымского канала, тем самым создав проблему обеспечения водой восточной части Крыма.

Российский водохозяйственный комплекс имеет целью обеспечить водой такие отрасли как промышленность, водный транспорт, гидроэнергетику, сельское хозяйство и питьевое водоснабжение. Так, от общего объема потребляемых водных ресурсов страны на тепловую и атомную энергетику приходится 37 процентов, на агропромышленный комплекс – 24 процента, жилищно-коммунальное хозяйство – 18 процентов, добывающую и обрабатывающую промышленность – 12 процентов [2].

Действующий водохозяйственный комплекс в целом эффективно обеспечивает водоресурсные потребности Российской Федерации. Вместе с этим, с целью сохранения существующих запасов пресной воды и предотвращения ухудшения ее качества в будущем необходим целый комплекс мер государственного регулирования в данной сфере.

Основным направлением государственной политики Российской Федерации является обеспечение устойчивого водопользования. Для понимания сущности и самого определения этой категории необходимым считаем рассматривать ее через призму устойчивого развития.

В 1987 году Всемирной Комиссией Организации Объединённых Наций по окружающей среде и развитию был опубликован текст доклада «Наше общее будущее» или доклад Гру Харлем Брундланн [3] (на тот момент она возглавляла работу Комиссии). Данный документ впервые в истории мирового сообщества закрепил термин «устойчивое развитие», под которым понимается удовлетворение потребностей нынешнего времени, при этом, не подвергая угрозе возможность последующих поколений удовлетворить свои нужды.

В свою очередь, удовлетворение потребностей возможно при едином взаимодействии трех основных сфер жизнедеятельности: экономической, социальной и экологической.

Взаимодействие экономической и социальной сфер жизнедеятельности проявляется в достижении справедливости, осуществить которую можно путём разрешения вопросов соперничества среди нынешнего поколения при распределении социальных благ (уровня жизни, доходов, социального роста и т.п.).

Взаимодействие социальной и экологической сфер выражается в равном отношении поколения, как настоящего, так и будущего, к принятию решений, понижению количества социальных проблем, ответственности за экологические правонарушения и пр.

Взаимодействие экологической и экономической сфер обусловлено экологизацией производств. Это означает, что на предприятии должен вестись учёт показателей влияния хозяйственной деятельности на окружающую среду. Считается, что экономическое производство, которое учитывает показатели воздействия на природную среду и стремится к понижению уровня выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, является более эффективными, поскольку негативное воздействие от него сводится к минимуму.

Следовательно, для удовлетворения потребностей нынешнего поколения и обеспечения стабильности для будущих поколений, необходимо комплексное взаимодействие трех сфер: экономической, социальной и экологической. Только таким образом можно достигнуть баланса интересов в обществе.

Активному продвижению устойчивого развития в разных странах мира способствовала Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию от 14 июня 1992 года [4], принятая по итогам конференции Организацией Объединенных Наций с 3 по 14 июня 1992 года по вопросам окружающей среды и развитию. Положения, закрепленные в Декларации, направлены на увеличение заинтересованности государств, с помощью заключения международных соглашений, действовать в общих интересах. Предполагается, что так государства смогут улучшить устойчивое развитие, как в мире в целом, так и в собственных странах.

Устойчивое развитие считается невозможным без достаточной защиты окружающей среды, поскольку она является неотъемлемой частью процесса развития и не может рассматриваться в отдельности. Об это говорится в одном из принципов указанной Декларации.

Еще одним из принципов Декларации Рио-де-Жанейро 1992 года провозглашено право государств на реализацию национальной политики в области окружающей среды и развития. С целью реализации указанных положений 1 апреля 1997 года в России была принята Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию[5], которая закрепила основы перехода к устойчивому развитию с помощью постепенного восстановления экосистем, до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. Декларация Рио-де-Жанейро 1992 года по окружающей среде и развитию стала, по сути, отправной точкой для перехода России к устойчивому развитию в данной области. Декларация содержит ряд принципов, придерживаясь которых государства могут объединяться и сотрудничать, чтобы обеспечить защиту интересов всех участников в единой для всех проблеме – состоянии окружающей среды.

Анализируя вышесказанное, следует отметить, что устойчивое развитие включает защиту окружающей среды, как неотъемлемую часть системы общества. В свою очередь, благоприятная окружающая среда предполагает устойчивое водопользование, как один из своих элементов. Тем самым можно сделать вывод, что устойчивое водопользование включается в категорию устойчивого развития и относится к его составным частям.

Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию определяет задачи перехода к устойчивому развитию: стабилизация экологической ситуации, улучшение состояния окружающей среды за счет понижения действия вредных веществ от экономической и иной хозяйственной деятельности, становление новых моделей хозяйствования. При этом важнейшее значение в создании новых моделей, технологий и методов улучшения состояния окружающей среды отведены науке.

В связи с этим в 2002 году был опубликован текст Проекта Концепции совершенствования и развития системы государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом Российской Федерации [6]. Данная Концепция должна была послужить основой для разработки и реализации долгосрочной Национальной программы «Вода России − XXI век». Однако проект рассматриваемой концепции не был одобрен Государственной Думой РФ и не получил официального признания. Таким образом, вопрос о содержании концепции устойчивого водопользования, его основных принципах, способах и методах реализации до сих пор остается неразрешенным.

В мае 1998 года в г. Ухань (Китайская Народная Республика) на международном совещании по проблемам обеспечения устойчивого качества и количества водных ресурсов рабочей группой ЮНЕСКО было предложено определение «устойчивой водно-ресурсной системы». Под устойчивой системой водных ресурсов следует понимать такую регулируемую систему, которая сможет полностью соответствовать текущим потребностям и потребностям тех, кто ее использует, или может извлечь выгоду от использования данной системы, сохраняя при этом свое экологическое совершенство [7].

В российском законодательстве термин «устойчивое водопользование» не нашел официального закрепления. Поэтому, чтобы раскрыть сущность данного термина, необходимо, в первую очередь, понять, что по своей сути несет термин «водопользование» в литературе и российском законодательстве.

Так, Жерелина И. В. рассматривает водопользование в узком и широком смысле. В узком смысле водопользование понимается как использование водных ресурсов без изъятия воды из водоисточника. В этом понимании водопользование схоже с определением видов водопользования, закрепленных в части 3 статьи 38 Водного кодекса РФ. Однако определение водопользования в узком смысле, которое дает Жерелина И. В. является неполным, по сравнению с водным законодательством, поскольку в Водном кодексе предусматривается водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов как с условием возврата воды в водные объекты, так и без такового.

Для понимания водопользования в широком смысле Жерелина И. В. пишет: «в широком смысле водопользование рассматривают как использование водных объектов для удовлетворения любых нужд населения и народного хозяйства или как совокупность всех форм и видов использования водных ресурсов в общей системе природопользования» [8, с. 206].

В научной литературе существует разграничение водопользования на виды. Так, ведущий научный сотрудник Института водных проблем РАН Дёмин А. П. разделяет водопользование на общее и специальное [9]. Под общим водопользованием он понимает использование водных объектов без применения специальных технических или иных сооружений (например, для купания и т.п.). Специальное водопользование заключается в использовании водных объектов физическими или юридическими лицами с применением специальных сооружений и устройств (например, для водообеспечения населения и объектов социальной сферы).

Впервые свое официальное закрепление термин «водопользование» приобрёл в тексте государственного стандарта союза ССР 1973 года [10], и означал использование водных ресурсов без изъятия воды из водоисточника. Позднее, в тексте межгосударственного стандарта, утвержденного Советом Министров СССР в 1977 году [11], термин «водопользование» был немного изменен. Теперь под водопользованием стали понимать использование водных объектов для удовлетворения любых нужд населения и народного хозяйства.

Современное водное законодательство РФ содержит следующее определение водопользования: «использование водных объектов (водопользование) – использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц» [12]. Водопользование осуществляется для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных вод, производства электрической энергии, обеспечения производства водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных целей, предусмотренных законодательством.

Согласно Водному кодексу РФ, исходя из условий предоставления водных объектов в пользование, выделяют два вида водопользования: совместное и обособленное. Совместное водопользование взаимосвязано с положениями статьи 9 Конституции РФ, которая провозглашает водные ресурсы основой жизни и деятельности народов, проживающих на совместной территории. Обособленное водопользование, в отличие от совместного, осуществляется на водных объектах, принадлежащих на праве собственности физическим или юридическим лицам, т.е. на прудах и обводненных карьерах.

По способу использования водных объектов выделяют: водопользование с забором водных ресурсов из водных объектов с возвратом воды в водные объекты, водопользование с забором водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты и водопользование без забора водных ресурсов из водных объектов.

За историю своего существования термин водопользование пережил несколько деформаций. Однако в любой из предлагаемых как в науке, так и в законодательстве трактовок есть определенные черты, определяющие водопользование.

Предлагаем выделить следующие характерные признаки водопользования:

1. Использование водных объектов разными способами. Под разными способами следует понимать использование, при котором допускается изъятие воды из водоисточника с последующим ее возвратом или без такового, а также использование, которое не сопровождается изъятием воды из водного объекта.
2. Целевой характер. Водопользование осуществляется для удовлетворения потребностей в хозяйственно-бытовой, экономической и экологической сфере.
3. Субъектный состав. Субъектами водопользования выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица.

Анализируя вышесказанное, мы предлагаем следующую трактовку понятия водопользования: водопользование – это использование водных объектов различными способами для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц в хозяйственно-бытовой, социально-экономической и экологической сфере. Таким образом, предложенная нами трактовка водопользования более полная, чем в законодательстве, соответствует современным реалиям и содержит в себе основные признаки исследуемого термина.

Реализация устойчивого водопользования в России включает в себя комплекс мероприятий, направленных на мониторинг и контроль за состоянием водных объектов, предотвращение негативных последствий для водных объектов, планирование и выполнение государственных программ в области рационального использования водных ресурсов, а также отчетность по реализации государственных программ. Эти меры могут осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровне.

Подводя итог, следует отметить, что на сегодняшний день отсутствует единообразное понимание устойчивого водопользования в науке и законодательстве. Это обстоятельство создает преграды для дальнейшего развития, усовершенствования и продвижения в жизнь новых тенденций, моделей и концепций категории устойчивого развития. Решением этой проблемы, на наш взгляд, может стать разработка и принятие отдельного документа в виде Доктрины устойчивого водопользования.

Формирование Доктрины устойчивого водопользования должно происходить путем объединения научных усилий российских учёных – не только правоведов, но и экономистов, социологов и специалистов экологической сферы. Соединение научных взглядов на совершенствование водохозяйственной отрасли Российской Федерации ученых разных отраслей поможет выявлению проблем с точки зрения каждой отдельной сферы жизнедеятельности, и, соответственно, в дальнейшем станет отправной точкой для их наилучшего разрешения.

Доктрина, как официальный документ, включающий в себя принятые в государстве взгляды на правотворческую политику в области охраны и рационального использования водных ресурсов, окажет значительное влияние на реализацию норм по использованию и охране вод, а также послужит рычагом для восстановления существующих пробелов водного законодательства.

REFERENCES

1. Pavlova, S. A. Politika vodnogo resursosberezheniya v Rossijskoj Federacii / S. A Pavlova, I. E. Potapov. ‒ Tekst : neposredstvenny`j // Vestnik RUDN. Seriya: «Gosudar-stvennoe i municipal`noe upravlenie». – 2017. – № 3. – S. 225-245.
2. Rasporyazhenie Pravitel`stva RF ot 27. 08. 2009 №1235-r «Ob utverzhdenii Vodnoj strategii Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda». SPS «Konsul`tantPlyus» : [sajt]. – . ‒ URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_91329/ (data obrashheniya 01.05.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
3. Doklad Vsemirnoj komissii po voprosam okruzhayushhej sredy` razvitiya «Nashe ob-shhee budushhee»: utv. Gen. Assambleej OON 14. 08. 1997. Organizaciya Ob«edinenny`x Nacij: [sajt]. – . ‒ URL: https://www.un.org/ru/ga/pdf/brundtland.pdf (data obrashheniya 01.05.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
4. Deklaraciya po okruzhayushhej srede i razvitiyu: prinyata
   OON ot 14. 06. 1992. SPS «Yurist» : [sajt]. – . ‒ URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=1025922#pos=17;-48 (data obrashheniya 01.05.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
5. Grazhdanskij Kodeks Rossijskoj Federacii (chast` vtoraya): federal`ny`j zakon 26. 01. 1996 N 14-FZ, red. ot 27. 07. 2018. SPS «Konsul`tantPlyus» : [sajt]. – . ‒ URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_9027/(data obrashheniya 01.05.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
6. Proekt Koncepcii sovershenstvovaniya i razvitiya sistemy` gosudarstvennogo upravleniya ispol`zovaniem i oxranoj vodny`x resursov i vodoxozyajstvenny`m kompleksom Rossijskoj Federacii ot 24. 10. 2002g. SPS «Konsul`tantPlyus» Gigabaza: [sajt]. – . ‒ URL: https://gigabaza.ru/doc/73965-pall.html (data obrashheniya 01.05.2020). ‒ Tekst : e`lek-tronny`j.
7. UNESCO Sustainability Criteria for Water Resource Systems. ― Cambrige : Univ. Press, 1997. ‒ Tekst : neposredstvenny`j
8. Zherelina, I. V. Ustojchivoe vodopol`zovanie: soderzhanie ponyatiya, bazovy`e kon-cepcii / I. V. Zherelina. ‒ Tekst : neposredstvenny`j // Mexanizm regulirovaniya e`konomi-ki. – 2008. – № 3, T. 1. – S. 206-223.
9. Demin, A. Vodopol`zovanie / A. Demin. ‒ Tekst : e`lektronny`j // Nauchno-populyarnaya e`nciklopediya Voda Rossii. 26.02.2099 g. Voda Rossii : [sajt]. – . ‒ URL: https://water-rf.ru (data obrashheniya 01.05.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
10. GOST 19185-73. Gidrotexnika. Osnovny`e ponyatiya. Terminy` i opredeleniya: utver-zhden i vveden v dejstvie Postanovleniem Gosudarstvennogo komiteta standartov Soveta Ministrov SSSR ot 31 oktyabrya 1973 g. N 2410. SPS «Konsul`tantPlyus» : [sajt]. – . ‒ URL: http://docs.cntd.ru/document/gost-19185-73(data obrashheniya 01.05.2020). ‒ Tekst : e`lektron-ny`j.
11. GOST 17.1.1.01-77 (ST SE`V 3544-82). Ispol`zovanie i oxrana vod. Osnovny`e ter-miny` i opredeleniya: vveden v dejstvie Postanovleniem Gosudarstvennogo komiteta stan-dartov Soveta Ministrov SSSR ot 16 sentyabrya 1977 g. N 2237 (izm. ot 1983, 1986). E`lek-tronny`j fond pravovoj i normativno-texnicheskoj dokumentacii : [sajt]. – . ‒ URL: http://docs.cntd.ru/document/1200009357(data obrashheniya 01.05.2020). ‒ Tekst : e`lektron-ny`j.
12. Vodny`j Kodeks Rossijskoj Federacii: federal`ny`j zakon ot 03. 06. 2006 N 74-FZ, red. ot 27. 12. 2018. SPS «Konsul`tantPlyus» : [sajt]. – . ‒ URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_60683/(data obrashheniya 01.05.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.