REGULATION OF SOCIAL SECURITY FOR MIGRANT WORKERS IN THE EUROPEAN UNION

JOURNAL: « Scientific Notes of V.I. Vernadsky Crimean Federal University. Juridical science », Volume 18 (70), 2020

Section THEORY AND HISTORY OF LAW AND STATE; HISTORY OF DOCTRINE OF LAW AND STATE

Publication text (PDF):Download

UDK: 349.3

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

Trifonova (Kazaryan) K. V.., Crimean branch of Russian State University of Justice

TYPE: Article

DOI: https://doi.org/10.37279/2413-1733-2020-6-2-60-66

PAGES: from 60 to 66

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: legal process, migration process, administrative process, migration case, administrative dispute

ABSTRACT (ENGLISH):

The article provides a theoretical and legal analysis of the institution of the migration process as a type of legal process. The migration process is considered through the prism of the legal process, and the author narrows the consideration of the concept as a type of administrative process. The content of the article discusses the features of the main approaches to the concept of the essence of the administrative process and the consideration of the migration process through these approaches. The author concludes that it is possible to consider the migration process in a narrow sense, both judicial migration process and procedural migration process. The migration process as a kind of administrative process acts in the procedural form of the Executive power. Due to the fact that procedural norms are contained in various legislative acts, and as a result, the law enforcement process becomes more complicated, it is necessary to adopt a Migration Code that will combine a set of both material and procedural norms at various levels that ensure the exercise of powers to resolve migration issues. The author concludes that the legal nature of the migration process is to ensure the implementation of the material norms of Russian migration law

В настоящее время в рамках правовой системы Европейского Союза (далее ‒ ЕС) развиваются ее различные подсистемы, в том числе и нормативно-регулятивная, в структуре которой выделяются различные направления правового регулирования. Одним из таких достойных внимания направлений нормативно-правового регулирования является правовое регулирование социального обеспечения работников-мигрантов. Его можно определить как обусловленную объективными закономерностями интеграционных процессов между суверенными европейскими государствами совокупность правовых норм, определяющих обязанность Сообщества по обеспечению основных социальных прав работников-мигрантов, а также средства и механизмы гарантирования (то есть материальное обеспечение в случае старости, болезни, безработицы, инвалидности и наступления иных социальных рисков, другие мероприятия, которые обязаны принимать страны-члены Сообщества для защиты социальных прав трудовых мигрантов и тому подобное), а также совокупность правовых актов (первичных и вторичных источников права ЕС), которыми закреплены правовые нормы [1].

Предоставив определение правового регулирования социального обеспечения работников-мигрантов в ЕС, перейдем к исследованию отдельных норм социального обеспечения работников-мигрантов в источниках права ЕС с их иерархией.

Согласно первичных источников права ЕС, то есть учредительных договоров, в частности ст. 3 Договора о Европейском Союзе от 07.02.1992 [2], Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением. Он борется с социальной маргинализацией и с дискриминацией, содействует социальной справедливости и социальной защите, равенству женщин и мужчин, солидарности поколений и охране прав ребенка.

Согласно ст. 39 Договора об учреждении Европейского Сообщества от 25.03.1957 [3] в рамках Сообщества предстоит обеспечивать свободу передвижения работников. Свобода передвижения ведет к отмене любой дискриминации на основании государственной принадлежности работников государств-членов в вопросах занятости, оплаты труда и других условий труда и занятости. С учетом ограничений на почве общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья и свободы передвижения вытекают права: а) соглашаться на имеющиеся предложения по трудоустройству; б) с этой целью свободно передвигаться в пределах территории государств-членов; в) находиться в государстве-члене с целью трудоустройства согласно положениям, регулирующим трудоустройство граждан этого государства, заложенным в законах, подзаконных и административных актах; г) после завершения труда в государстве-члене оставаться на его территории согласно условиям, определенным в исполнительных регламентах, которые предстоит разработать комиссии.

Cогласно ст. 42 Договора об учреждении Европейского Сообщества от 25.03.1957 [3] в сфере социального обеспечения Совету, действуя согласно процедуре, указанной в статье 251, предстоит принимать меры, необходимые для воплощения в жизнь свободы передвижения работников, предусматривающие введение системы, обеспечивающей работникам-мигрантам, работающим по найму или самостоятельно, и лицам, от них зависящим, следующее: а) зачисление всех периодов, учитывающих их по праву каждой отдельной страны с целью приобретения и сохранения права на социальные выплаты и помощь; б) социальные выплаты и помощь лицам, находящимся на территории государств-членов.

Это основополагающие права человека и наиболее важный элемент европейского гражданства. Свобода передвижения дает гражданам право искать работу в другом государстве-члене ЕС, работать там без необходимости получения разрешения на трудоустройство, проживать в связи с этим на его территории, оставаться там после завершения трудовых отношений и иметь равные права с гражданами страны трудоустройства, условия труда, а также все социальные и налоговые льготы, которые способствуют интеграции. Гарантия права на социальное обеспечение в условиях свободы передвижения всегда относилась к главным проблемам государств-членов ЕС. Для ее решения в этой сфере нужно было принять меры, которые бы позволили избежать полной или частичной потери прав на социальное обеспечение гражданами ЕС, которые работают и живут в государстве-члене ЕС, который не является страной их происхождения.

Таким образом, выполнение норм и принципов социального обеспечения трудовых мигрантов, определенных в первичных источниках права ЕС, получило свое дальнейшее развитие во вторичных источниках права ЕС, таких как регламенты и директивы.

Учитывая остроту проблемы, в 1958 году Совет Европы принял два регламента о социальном обеспечении работников-мигрантов: № 3/1958 и № 4/1958, которые впоследствии были заменены Регламентом (ЕЭС) № 1408/71 и Регламентом (ЕЭС) № 574/72, принятым с целью его реализации. Действие этих документов распространяется на граждан Исландии, Лихтенштейна и Норвегии ‒ стран-участниц Договора о создании Европейской экономической зоны (ЕЭЗ), а также на граждан Швейцарии, которая также заключила соответствующий договор с ЕС.

В 2004 году Европейским Парламентом и Советом Европы был принят Регламент (ЕС № 883/2004 о координации систем социального обеспечения, заменивший Регламент (ЕЭС) № 1408/71. Регламент (ЕС) № 987/2009, который содержит порядок реализации Регламента (ЕС) № 883/2004 о координации систем социального обеспечения, был принят Европейским Парламентом и Советом Европы 16 сентября 2009 года на смену Регламенту (ЕС) № 574/72 [5].

Акты ЕС о координации социального обеспечения не заменяют национальные системы социального обеспечения. Такая унификация невозможна, потому что системы социального обеспечения государств-членов ЕС опираются на вековые традиции, закрепленные в национальных культурах. Таким образом, акты ЕС предусматривают не унификацию, а координацию.

Регламенты № 1390 / 81 / ЕЭС и 3795/81 ЕЭС распространили сферу своего действия на лиц, которые работают самостоятельно, Регламент 307/1999 ЕС ‒ на всех застрахованных лиц, в том числе студентов и лиц, работающих не по найму. Регламент 1606/98 ЕС был направлен на защиту социальных прав государственных служащих. Они получили право на общую государственную пенсию на равноправной основе с гражданами соответствующего государства ЕС [6]. Сфера применения Регламента № 1408/71 ЕЭС была существенно расширена Регламентом 883/2004 ЕС, который открыл возможность пользоваться основными правилами социального обеспечения ЕС гражданам третьих стран, которые на законном основании проживают на территории Союза^.

Регламент № 1408/71 ЕЭС были учреждены основные принципы социального обеспечения ЕС, к которым, в частности, относятся [6]: а) едискриминация по признаку гражданства. Работники и лица из других государств-членов, которые работают самостоятельно, должны иметь одинаковые с гражданами соответствующего государства ЕС права; б) Осуществление выплат независимо от места проживания. Регламент определяет, что основные виды помощи лицо должно получать от соответствующих учреждений страны проживания, в том числе в случае переезда в другую страну ЕС; в) Предотвращение дублирования помощи. Регламентом не предусмотрено предоставление или защита права на несколько видов помощи одного и того же типа за один и тот же период обязательного страхования; г) Суммирование периодов, учитываемых для оказания помощи. Государство-член ЕС при определении права на помощь и исчислении ее размера должно учитывать все страховые периоды или периоды занятости и проживания в другой стране ЕС; д) Принцип распространения законодательства только одного государства ЕС. По общему принципу лица, на которых распространяется действие Регламента 1408/71 ЕЭС, должны быть охвачены законодательством только одного государства ЕС ‒ государства трудоустройства.

Однако Регламентом предусмотрены многочисленные исключения, вообще, случаи, когда на человека распространяется законодательство двух и более государств-членов, должны рассматриваться как исключения из общего правила и ограничиваться численно и по объему, насколько это возможно [6]. Таким образом, внесенные в Регламент № 1408/71 ЕЭС изменения и дополнения отражали изменения на национальном уровне государств-членов, развитие и достижения ЕС.

Новый Регламента 883/2004 расширил материальную сферу применения за счет частичного распространения на охрану здоровья. Документ усилил общий принцип недискриминации, принцип независимости уплаты пособия от места пребывания лица, закрепил принцип «good administration» и тому подобное. Были внесены изменения в положение о пособии по безработице, согласно которым увеличена продолжительность права на получение помощи с трех до шести месяцев в случае переезда в другое государство ЕС, упрощены правила применения законодательства в сфере социального обеспечения в трансграничных ситуациях.

Хотя Регламент ЕС 883/2004 и отменил Регламент № 1408/71, последний остается в силе для координации систем социального обеспечения государств-членов ЕС до принятия отдельного документа.

В 2009 году в сфере социального обеспечения был принят еще один документ ‒ Регламент 987/2009 ЕС, который вносит дополнения и изменения к документу 2004 года [7].

Необходимо акцентировать внимание на Регламенте Совета ЕЭС 1612/68 от 15 октября 1968 года о свободе передвижения работников в рамках Сообщества и Регламент Совета ЕЭС 1251/70 от 29 июня 1970 г. о праве работников оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности, а также Директива 2004/38 от 29.04.2004 о праве граждан ЕС и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов. Так, в частности, понятие «работник-мигрант» раскрывается в ст. 1 Регламента 1612/68 и дополняется в прецедентном праве. Регламент определяет условия доступа работника-мигранта к работе по найму, включая равную возможность в получении предложений о трудоустройстве в другом государстве-члене, отмены квот на привлечение рабочей силы из других государств-членов, равное отношение при осуществлении работы, продвижении по службе, доступе к профессиональному образованию и другим социальным льготам, гарантирует трудящемуся весь объем прав при увольнении и др. Каждое государство самостоятельно решает, на кого распространяется страхование в соответствии с национальным законодательством, какие виды помощи и при каких условиях могут выплачиваться, а также самостоятельно определяет порядок начисления той или иной помощи и уплаты взносов. Регламенты о координации вводят общие правила и принципы, которые должны выполняться соответствующими органами, учреждениями социального обеспечения, а также судами при применении норм национального права. Это поможет избежать негативное влияние местного законодательства на лиц, реализующих свое право на свободу передвижения и пребывания на территории государств-членов ЕС.

Чтобы исключить ситуации, когда работники-мигранты застрахованы в нескольких странах ЕС одновременно или вообще нигде, регламенты определяющих, законы какого государства применяются к работникам-мигрантам в каждом случае. Национальное законодательство право на выплаты часто обусловливает определенным периодом страхового стажа, работы или проживания (в зависимости от той или иной страны и вида помощи такие периоды могут составлять от 6 месяцев до 15 лет).

Принципы координации систем социального обеспечения, впервые установленные правилами ЕС в 1957 году, остаются неизменными и сегодня, хотя их текст неоднократно менялся. Итак, основными принципами являются следующие: применение только одного законодательства; обеспечение равноправия; суммирование периодов страхования, проживания или трудовой деятельности; экспорт пособий.

С 01 мая 2010 года действующее законодательство в сфере социального обеспечения мигрантов стран ЕС включает следующие документы: Регламент (ЕС) № 883/2004 Европейского Парламента и Совета Европы о координации систем социального обеспечения (с учетом изменений, внесенных в соответствии с Регламентом (ЕС) № 988/2009) (далее ‒ новый Регламент); Регламент (ЕС) № 987/2009 Парламента и Совета Европы от 16 сентября 2009 года[8], который определяет порядок реализации Регламента (ЕО № 883/2004 о координации систем социального обеспечения (далее ‒ Регламент по реализации); Регламент Совета Европы (ЕС) № 859/2003 от 14 мая 2003 года, согласно которому действие положений Регламента (ЕЭС) № 1408/71 и Регламента (ЕЭС) № 574/72 распространяется на граждан «третьих стран», на которых действие положений этих регламентов не распространяется исключительно по причине их иностранного гражданства Также заключено соглашение о распространении действия положений нового Регламента на граждан «третьих стран», на которых указанные положения не распространяются исключительно по причине их иностранного гражданства.

Можно сделать вывод, что право ЕС по правовому статусу и, соответственно, по объему социальных прав различает трудовых мигрантов стран-членов ЕС и трудовых мигрантов «третьих стран».

Отношения со странами Европейской экономической зоны (ЕЭЗ) (Норвегией, Исландией и Лихтенштейном) и Швейцарией сейчас регулируются следующими договорами: Договором ЕС со Швейцарией о свободном передвижении лиц; Договором о Европейской экономической зоне (договор ЕЭЗ). Новые регламенты будут применяться после того, как будут внесены изменения в действующие договоры с этими странами. Пока сохраняют свою силу Регламент (ЕЭС) № 1408/71 и предназначенный для его реализации Регламент (ЕЭС) № 574/72 [6]. Некоторые соглашения ЕС со странами, не являющимися его членами («третьими странами»), содержат положения о сотрудничестве в сфере социального обеспечения.

Целесообразно также отметить, что, хотя определение правового статуса и социального обеспечения работников-мигрантов, являющихся выходцами из третьих стран, долгое время осуществлялось в соответствии с международными соглашениями между ЕС и «третьими странами», в последние годы ЕС были введены меры по гармонизации свободного передвижения и проживания граждан третьих стран на территории стран-членов.

Примером этого является Директива Совета 2003/86 от 22 сентября 2003 года о праве на семейное воссоединение, в котором указывается, что гражданин «третьей страны», который находится на территории государства-члена не менее чем один год, имеет право проживать в ней вместе с детьми до 12 лет. Государство-член может расширить круг лиц, включив в него законного супруга (кроме случаев полигамного брака), его родителей или родителей жены, которые находятся на их иждивении взрослых детей, которые не находятся в браке.

Акты Евросоюза о координации систем социального обеспечения имеют более чем 50-летнюю историю, в течение которой их положения эволюционировали под влиянием изменений социальной и нормативно-правой среды. Новые Регламенты № 883/2004 и 987/2009, которые предусматривают «модернизированную координацию социального обеспечения ЕС», опираются на этот опыт. Они упрощают и укрепляют законодательство, улучшая права граждан. Законодательство государств-членов ЕС о социальное обеспечение разрабатывалось и менялось на протяжении многих лет. В связи с расширением ЕС явно разнообразили нормативное регулирование социального обеспечения, что обусловило необходимость учета всех этих изменений в тексте европейского законодательства.

Отдельным источником права ЕС, которое также имеет большое нормативное значение при регулировании социального обеспечения работников-мигрантов в ЕС, являются акты Европейского Суда. Европейский Суд вынес сотни постановлений о толковании Регламента (ЕЭС) № 1408/71, что довольно часто усложняло и делало более длительным порядок его реализации. Так, субъектная сфера применения Регламента 1408/71 ЕЭС была расширена благодаря делу с-158/96 Raymond Kohll [1998], 44/65 Hessische Knappschaft v. Maison Singer and sons [1965]. Решением Суда ЕС по объединенному делу Laborero and Sabato (82/86 and 103/86 [1987]) было установлено, что в случае, когда лицо участвует в добровольной системе социального страхования в соответствии с бельгийским законодательства в 1963 году для работников и лиц, которые работают самостоятельно вне государств ЕС, то в течение соответствующих периодов труда и участия в этой схеме социального обеспечения оно должно считаться «работником» в свете права ЕС, а лица, находившиеся на иждивении, считаются лицами, которые были на иждивении работника ЕС в свете положений Регламента № 1408/71 ЕЭС. Тот факт, что лицо, застрахованное в системе социального обеспечения государства-члена ЕС, выполняло в соответствующие периоды работы на территории третьего государства, не является важным для применения положений Регламента № 1408/71 ЕЭС. Поэтому на лиц, подпадающих под действие национальных норм законодательства о создании добровольной системы социального страхования для лиц, работающих не в государствах ЕС, распространяется действие соответствующего регламента ЕС, причем на недискриминационной основе по признаку гражданства.

Кроме того, с целью недопущения неодинакового толкования терминов Регламента № 1408/71 ЕЭС Суд ЕС неоднократно толковал понятие социальной помощи в своих решениях. Так, в решении по делу Rita Frilli V Belgium (1/72, 1972 [9]) Суд ЕС установил, что некоторые виды помощи могут отвечать двойным функциям, то есть удовлетворять основные критерии системы социального обеспечения и социальной помощи. Предоставление такой помощи не может ограничивать права работников и иных лиц, на которых распространяется действие Регламента 1408/71 ЕЭС, поэтому должно рассматриваться как помощь системы социального обеспечения и один из основных видов социального обеспечения.

Судом ЕС к помощи сферы социального обеспечения было отнесено предоставление жене работника-мигранта специальной денежной помощи (187/73 Odette Callemeyn v. Belgium 1974 [10]), специального гранта несовершеннолетнему сыну-инвалиду работника-мигранта (7/75 Mr. and Mrs. F. v. Belgium 1975 [10]) и тому подобное. Однако позднее Суд ЕС сузил сферу применения этого принципа и стал рассматривать предоставление социальной помощи в большинстве случаев в свете Регламента 1612/68 / ЕЭС. Таким образом Суд ЕС пытался гарантировать работникам-мигрантам ЕС и членам их семей защиту социальных прав и уменьшить негативные последствия переезда в другое государство, обеспечивая таким образом реализацию права свободного передвижения лиц в рамках ЕС.

Исследовав правовое регулирование социального обеспечения работников-мигрантов в праве ЕС, можно сделать следующие выводы. Прежде всего, следует отметить, что такая правовая система как право ЕС призвана создать единое правовое пространство, объединив суверенные правовые системы государств-членов унифицированностью подходов по вопросам социального обеспечения свободно перемещающейся рабочей силы на всей территории Сообщества, обеспечить единство принципов социальной защиты трудовых мигрантов во всех странах-членах ЕС и свободный доступ ко всем формам и средствам социальной защиты независимо от страны трудоустройства и страны гражданства [12, р. 99].

Анализируя правовой массив права ЕС относительно регулирования социальной защиты мигрантов, приходим к выводу, что право ЕС также определяет несколько видов правовых режимов по регулированию социального обеспечения трудовых мигрантов в зависимости от страны их происхождения. Так, каждый из режимов с помощью своих специальных юридических средств определяет различный объем социальных прав трудового мигранта. Кроме того, указанные режимы отличаются между собой еще и особенностью сочетания источников права, применяемых при регулировании социального обеспечения соответствующей категории трудовых мигрантов.

REFERENCES

1. Lifshicz, I. M. Problema kvalifikacii prava Evropejskogo soyuza kak pravovoj sistemy` I. M. Livshicz. ‒ Tekst : neposredstvenny`j // Aktual`ny`e problemy` rossijskogo prava. ‒ 2019. ‒ N 11. ‒ S. 153-162.
2. Dogovor o Evropejskom Soyuze ot 07.02.1992//SPS Konsul`tant Plyus. ‒ Tekst : e`lektronny`j.
3. Dogovor ob uchrezhdenii Evropejskogo soobshhestva po atomnoj e`nergii (podpisan v g. Rime 25.03.1957) // Dogovory`, uchrezhdayushhie evropejskie soobshhestva. ‒ M. : Pravo, 1994. S. 289-390. ‒ Tekst : neposredstvenny`j
4. Reglament N 987/2009 Evropejskogo parlamenta i Soveta Evropejskogo Soyuza, ustanavlivayu-shhij proceduru po implementacii Reglamenta (ES) 883/2004 o koordinacii sistem social`noj zashhity`. Zakonodatel`stvo Evropejskogo Soyuza : [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://eur-lex.europa.eu (data obrashheniya 01.03.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
5. Reglament N 1408/71 Evropejskogo parlamenta i Soveta Evropejskogo Soyuza «O primenenii sxem social`nogo obespecheniya k naemny`m rabotnikam, samozanyaty`m liczam i chlenam ix semej pri ix peredvizhenii v Soobshhestve (konsolidirovannaya versiya)». Zakonodatel`stvo Evropejskogo Soyuza : [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://eur-lex.europa.eu (data obrashheniya 01.03.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
6. Reglament N 987/2009 Evropejskogo parlamenta i Soveta Evropejskogo Soyuza, ustanavlivayu-shhij proceduru po implementacii Reglamenta (ES) 883/2004 o koordinacii sistem social`noj zashhity`. Zakonodatel`stvo Evropejskogo Soyuza : [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://eur-lex.europa.eu (data obrashheniya 01.03.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
7. Reglament N 987/2009 Evropejskogo parlamenta i Soveta Evropejskogo Soyuza, ustanavlivayu-shhij proceduru po implementacii Reglamenta (ES) 883/2004 o koordinacii sistem social`noj zashhity` Zakonodatel`stvo Evropejskogo Soyuza : [sajt]. ‒ . ‒ URL: http://eur-lex.europa.eu (data obrashheniya 01.03.2020). ‒ Tekst : e`lektronny`j.
8. Delo 1/72, Rita Frilli v. Belgium [ 1972] ECR 457.// Sud Evropejskix Soobshhestv: izbranny`e re-sheniya. MGIMO, 2002.
9. Delo 7/75 Mr. and Mrs. F. v. Belgium [1975] ECR 1439.// Izbranny`e resheniya evropejskix su-debny`x instancij: postanovleniya i kommentarii. Vy`p. 4 / pod red. L. M. E`ntina, Yu. A. Matveevskogo. ‒ M. : MGIMO-Universitet, 2011. ‒ 182 s.
10. Alieva, S. T. Pravovoe regulirovanie social`nogo obespecheniya rabotnikov-migrantov v zakonodatel`stve ES / S. T. Alieva. ‒ Tekst : neposredstvenny`j // Visegrad journal on human rights (Respublika Slovakiya). ‒ 2015. ‒ № 3. ‒ R. 97-102.