ACTUAL PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF CONSIDERATION OF ADMINISTRATIVE CASES RELATED TO COMPULSORY HOSPITALIZATION OF CITIZENS
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАССМОТРЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ, СВЯЗАННЫХ С ПРИНУДИТЕЛЬНОЙ ГОСПИТАЛИЗАЦИЕЙ ГРАЖДАН
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
SECTION ADMINISTRATIVE LAW
UDK: 342.9
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Koliuka N. N., Basov A. V., Crimean Law Institute (branch) of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation
TYPE: Article
PAGES: from 80 to 86
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: administrative cases, compulsory hospitalization, legislation, systematization, law enforcement practice.
ABSTRACT (ENGLISH):
The article examines the factors that create stable prerequisites for the systematization of legislation, the norms of which regulate the consideration of administrative cases related to forced hospitalization of citizens, analyzes the problems of legal regulation in this area, taking into account the practice of law enforcement. The purpose of the study is to form ideas about the content of changes in national legislation on the issues of forced hospitalization of citizens in medical institutions, which is achieved through the solution of the following tasks: the study of factors hindering the effective regulation of issues of forced hospitalization of citizens in medical institutions; identification of problems of regulatory regulation of certain areas of forced hospitalization of citizens in medical institutions based on the analysis of legal norms and practice of their application; formulation of proposals on the prospects for the development of legislation. In this study, general scientific and private scientific methods of cognition of socio-legal phenomena were used: systemic and structural-functional. The identification of regulatory and law enforcement problems, the development of proposals for improving legal regulation were carried out using normative-logical and hermeneutic methods. As a result of the research, a number of author’s conclusions are proposed, the essence of which is to optimize legal regulation, create effective, transparent, accessible to the understanding of the law enforcement officer of the basics of forced hospitalization of citizens in medical institutions.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [1].
Данное положение в полной мере применимо к гражданам, которые нуждаются в госпитализации в недобровольном порядке, с целью оказания психиатрической или противотуберкулезной помощи в стационарных условиях.
Актуальность указанной проблематики не вызывает сомнения. Об этом свидетельствуют следующие факты. Во-первых, общеизвестно, что туберкулез – это социальное явление, корни которого «кроются» в низком уровне качества жизни людей. Случаи заболевания туберкулезом чаще фиксируется в местах лишения свободы. Инфекция заразна: один больной передает туберкулезную инфекцию 10–20 людям. Кроме того, рост заболеваемости среди взрослых провоцирует увеличение подросткового туберкулеза. Статистика туберкулеза в России также не утешительна. Итак, в 2005 г. зарегистрировано заболеваний у пациентов с диагнозом активного туберкулеза 119,2 тыс. человек, 2010 г. – 109,9 тыс. человек, 2013 г. – 90,4 тыс. человек, 2014 г. – 87 тыс. человек, 2015 г. – 84,5 тыс. человек, 2016 г. – 78,2 тыс. человек, 2017 г. – 70,8 тыс. человек, 2018 – 65,2 тыс.человек. Показатели смертности от данного заболевания также являются значительными. В 2010 г. данный показатель составил 21,8 тыс. человек, в 2013 г. – 16,8 тыс. человек, в 2014 г. – 14,4 тыс. человек, в 2015 г. – 13,5 тыс. человек, 2016 г. – 11,4 тыс. человек, 2017 г. – 9,4 тыс. человек, 2018 г. – 8,6 тыс. человек [2]. В 2020 г. смертность от туберкулеза (всех форм) продолжала снижаться, сократившись на 9,0% и составив 4,7 на 100 ты. человек против 5,1 в 2019 г. [3]. Не смотря на динамику снижения общего количества заболевших за последние годы, довольно преждевременно говорить об отсутствии проблем в сфере распространения и лечения туберкулеза в современных условиях.
Во-вторых, по прогнозам Всемирной организации здравоохранения, к 2025 г. психические расстройства войдут в первую пятерку болезней, ведущих к потере трудоспособности. Не исключением является и Российская Федерация [4]. Так, по состоянию на 2018 г. численность пациентов, состоящих на учете в лечебно-профилактических организациях оказывающих психиатрическую помощь составляет 1 млн 452 тыс. человек, численность пациентов, которым оказывается консультативно-лечебная помощь 2 млн 132 тыс. чел. взято под наблюдение пациентов с диагнозом, установленным впервые в жизни 59,1 тыс. человек; психические расстройства не психотического характера 17 тыс. человек; обратилось пациентов за консультативно-лечебной помощью 374,7 тыс. чел [5]. Неутешительные статистические данные обуславливают значительное количество административных дел о госпитализации в медицинскую организацию в недобровольном порядке [6].
В 2019 г. мир столкнулся с новой угрозой – новой коронавирусной инфекцией. На фоне неугасающей пандемии, пик которой пришелся на конец 2020 г. – начало 2021 г. актуальность приобрел вопрос, связанный с принудительной госпитализацией граждан в COVID-госпиталь в недобровольном порядке. Социальная необходимость и обоснованность последней очевидна, и обусловлена рядом причин: высокими риском заражения и уровнем смертности, неоднозначностью судебной практики, обширностью нормативно-правовой базы, регламентирующей рассматриваемые правоотношения. Важной особенностью указанных видов госпитализаций является, прежде всего то, что в данных случаях происходит легальное ограничение конституционных прав человека на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), а также на свободу передвижения (ст. 27) и др.
Исследование актуальных вопросов целесообразно начать с рассмотрения тех явлений, факторов, которые диктуют необходимость постоянного научного осмысления с целью усовершенствования (дополнения) действующего механизма обеспечения прав и свобод гражданина.
1. Неполнота правового регулирования принудительной госпитализации лиц с подозрением или болеющими инфекционными заболеваниями в специализируемую медицинскую организацию в недобровольном порядке. В данном случаи речь идет о нормах КАС РФ, которым предусмотрено 2 вида госпитализации гражданина в медицинскую организацию в недобровольном порядке: госпитализация гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке (гл. 30); госпитализация гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (гл. 31).
В то же время, на сегодня отсутствует правовое регулирование в КАС РФ вопросов, связанных с принудительной госпитализации лиц с подозрением на инфекционные заболевания, представляющих опасность для окружающих. На сегодня, судебная практика по данному вопросу развивается путем применения ч. 4 ст. 2 КАС РФ, в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). По аналогии суды применяют Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.11.2019 № 50 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке». По нашему мнению, в современных условиях требуется нормативная конкретизация правового механизма принудительной госпитализации лиц с подозрением на инфекционные заболевания, путем внесения дополнений в КАС РФ, а именно Главы 31-2 «Глава 30. Производство по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую специализированную стационарную медицинскую помощь для лиц с инфекционными заболеваниями, в недобровольном порядке».
2. Действие нескольких законодательных актов с одним предметом правового регулирования, но разными масштабами регулируемых вопросов. Речь идет о нормах Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» [6] и Порядка госпитализации в медицинские организации пациентов с установленным диагнозом новой коронавирусной инфекции COVID-19 в зависимости от степени тяжести заболевания [7].
Очевидным различием Санитарных правил и указанного Порядка является круг лиц группы риска, подлежащих принудительной госпитализации. Если Порядком презюмируется обязательность госпитализации пациентов старше 65 лет, лиц, имеющих определенные сопутствующие заболевания и состояния, а также пациентов, проживающих с вышеуказанными лицами и не имеющих возможности находиться в отдельной комнате, то Санитарные правила к группе риска относят людей в возрасте 65 лет и старше, лиц, больных любыми хроническими заболеваниями, а также работников медицинских организаций. При этом, Санитарные правила в их первоначальной редакции, действовавшей до 13.11.2020, содержали требование о безоговорочной госпитализации лиц перечисленной категории, исключая из числа лиц, нахождение которых в условиях домашней изоляции допускается.
Несмотря на то, что в современной редакции Санитарные правила претерпели определенные изменения (в том числе из нормативного документа исключены вышеуказанные положения), осталось требование, устанавливающее обязательность госпитализации лиц с подтвержденным диагнозом COVID-19 или с подозрением на данное заболевание по эпидемиологическим показаниям. Одним из таких показаний является отсутствие возможности самоизоляции при наличии в окружении лиц, относящихся к группе риска. Подобная ситуация обуславливает возникновение неоднозначной правоприменительной практику. Так, в октябре 2020 г. 8-ми работникам Усть-Донецкого филиала ГБУ РО «Психоневрологический диспансер» установлен диагноз SARS-CoV-2 (COVID-19). В связи указанным, Территориальным отделом Управления Роспотребнадзора в г. Шахты были предъявлены административные исковые заявления об принудительной госпитализации работников. С учетом сложившейся на территории Ростовской области в целом и Усть-Донецкого района в частности практики [8], решениями суда от 12.11.2020 требования Территориального отдела Роспотребнадзора удовлетворены в полном объеме.
Не согласившись с указанной позицией, как на стадии дачи заключения, так и на последующих стадиях процесса, прокуратурой Усть-Донецкого района на решения суда принесены апелляционные представления. В связи с неоднозначностью нормативной базы, в указанных представлениях прокурором обосновывалось невозможность применения требования Санитарных правил об обязательной госпитализации ко всем лицам с хроническими заболеваниями и всем работникам медицинских организаций. По мнению представителей Роспотребнадзора принудительной госпитализации, помимо работников медицинских организаций, также подлежат граждане с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции, имеющие хронические заболевания, не связанные с бронхолегочной, сердечно-сосудистой, эндокринной системами, болезнями соединительной ткани, почек, печени, кишечника, онкологией и иммунодефицитом (например, хронические мигрень, отит, псориаз и др.). Перечень таких хронических заболеваний, течение которых при диагностировании COVID-19 возможно вне стационара, достаточно обширен.
Кроме того, прокурором было указано на необходимость рассмотрения каждого факта заболевания в индивидуальном порядке, принимая во внимание ряд обстоятельств, в том числе характер осуществляемой заболевшим лицом деятельности. Например, 2 из 8 подлежащих госпитализации работников диспансера являлись работниками пищевой промышленности (поварами) и в силу занимаемых должностей не контактировали с пациентами, один из которых стал причиной массового заражения. Результатом рассмотрения апелляционных представлений прокуратуры Усть-Донецкого р-на стало их удовлетворение и отмена судебных решений суда первой инстанции, а также восстановление прав административных ответчиков.
3. Нарушения процессуальных норм. Не менее важным обстоятельством, которое должен учитывать прокурор, является соблюдение сроков, установленных в КАС РФ. Отметим, что более 60% административных дел о госпитализации, рассматриваются с нарушением определенного в КАС РФ пятидневного срока. Срок рассмотрения дел составляет от 6 дней до 20 дней, в отдельных случаях может достигать двух месяцев [9]. В отдельных случаях несоблюдение сроков связано с ненадлежащей организацией работы прокуроров на местах. Анализ судебной практики позволяет выделить несколько причин, в результате наступления которых происходит нарушение пятидневного срока:
– во-первых, не приложены уведомление или иные документы, подтверждающие вручение административному ответчику и иным лицам копии административного искового заявления и приложенных к нему документов. Так, в случае подачи административного искового заявления, прокурор обязан выполнить положения ч.7 ст. 125 КАС РФ, а именно: «административный истец, обладающий государственными или иными публичными полномочиями, обязан направить другим лицам, участвующим в деле копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или обеспечить передачу указанным лицам копий этих заявления и документов иным способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом». В то же время, анализ судебной практики показывает, что административный иск по данной категории дел не должен оставаться без движения по одним лишь формальным основаниям (например, вместо почтового уведомления, предоставление заверенной копии реестра отправки почтовой заказной корреспонденции или предоставление реквизитов почтового отправления). Это связано с тем, что суд после его принятия вправе истребовать документы и материалы, необходимые для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административного дела [9]. Кроме того, п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.11.2019 № 50 определяет, что административное исковое заявление о госпитализации гражданина не может быть оставлено без рассмотрения в связи с неприложением к нему документов, подтверждающих вручение копии заявления административному ответчику, если суду представлены доказательства того, что административный ответчик отсутствует по ранее известному месту жительства (месту пребывания) или отказался от получения копии [10];
– во-вторых, не приложены история болезни гражданина, иные документы, на основании которых составлено заключение комиссии врачей о необходимости помещения гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке, документы, подтверждающие неоднократное нарушение административным ответчиком санитарно-противоэпидемического режима либо умышленное уклонение от лечения туберкулеза. Так, определениями судьи Цивильского районного суда Чувашской Республики от 21 февраля 2017 г. были оставлены без движения поступившие 20 февраля 2017 г. административные исковые заявления прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц к П.Л. и С.Г. о принудительной госпитализации в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке. Данное решение было принято в связи с тем, что прокурором к административному исковому заявлению не приложены история болезни, документы, подтверждающие систематическое нарушение административным ответчиком санитарно-противоэпидемического режима. Прокурору был предоставлен 14 дней для устранения недостатков. 10 марта 2017 г. в суд от прокурора поступили документы в целях устранения недостатков и лишь 13 марта 2017 г. судом административные исковые заявления приняты к производству суда (дело № 2а-244/2017 ~ М-133/2017, Цивильский районный суд Чувашской Республики) [11];
– в-третьих, неявка лица, в отношении которого решается вопрос о госпитализации без уважительных причин в судебное заседание, отказ данного лица от принятия судебного извещения, смена места жительства (места пребывания) лица. В таких случаях суд вправе: а) рассмотреть административное дело с участием в судебном заседании представителя административного ответчика, а при его отсутствии – с участием в судебном заседании назначенного судом адвоката [12]; б) руководствуясь ч. 1 ст. 120 КАС РФ может применить привод при наличии обязательных условий: извещение лица должно быть осуществлено надлежащим образом; неявка должна быть без уважительной причины; лицо заблаговременно не сообщило о причинах неявки. Однако, применение привода имеет некоторые ограничения, а именно: привод не может применяться к несовершеннолетним лицам, беременным женщинам, лицам, которые ввиду болезни, возраста или других уважительных причин не в состоянии явиться в судебное заседание по вызову суда (ч. 2 ст. 120 КАС). В таких случаях сроки рассмотрения дела могут откладываться на неопределенный период.
Подводя итог, следует отметить, что преодоление обозначенных проблем законодательного регулирования вопросов связанных с принудительной госпитализацией граждан в медицинскую организацию видится в изменении и дополнении законодательных актов, что в свою очередь позволит не допускать случаи «свободного» толкования правовых норм, исключение «двусмысленной» правоприменительной практики. Главной целью указанных направлений усовершенствования правового обеспечения в данной сфере является создание эффективного и понятного для всех субъектов правоприменения правовых и организационных основ принудительной госпитализации в медицинскую организацию.
1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii ot 12.12.1993 // Spravochnaya pravovaya sistema «Konsultant Plyus» [Elektronnyy resurs] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (data obrashcheniya 03.02.2022).
2. Umershiye po osnovnym klassam prichin smerti [Elektronnyy resurs] URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2020/0843/biblio02.php (data obrashcheniya 03.02.2022).
3. Demograficheskiye itogi I polugodiya 2021 goda v Rossii [Elektronnyy resurs] URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2021/0913/barom01.php (data obrashcheniya 03.02.2022).
4. Rossiya lidiruyet po chislu psikhicheskikh rasstroystv » [Elektronnyy resurs] URL: https://www.newsru.com/russia/30jan2007/russkiepsihi.html (data obrashcheniya 03.02.2022).
5. Zdravookhraneniye v Rossii. 2019: Stat.sb./Rosstat. — M.. Z-46 2019. – S. 44-45.
6. Postanovleniye Glavnogo gosudarstvennogo sanitarnogo vracha RF ot 22.05.2020 № 15 (red. ot 13.11.2020) «Ob utverzhdenii sanitarno-epidemiologicheskikh pravil SP 3.1.3597-20 «Profilaktika novoy koronavirusnoy infektsii (COVID-19)» [Elektronnyy resurs] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_353494/e4deaf074c290821400cfad27f87d23d667c4cfd/ (data obrashcheniya 03.02.2022).
7. Prikaz Minzdrava Rossii ot 19.03.2020 N 198n (red. ot 22.07.2021) «O vremennom poryadke organizatsii raboty meditsinskikh organizatsiy v tselyakh realizatsii mer po profilaktike i snizheniyu riskov rasprostraneniya novoy koronavirusnoy infektsii COVID-19» [Elektronnyy resurs] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_348101/113f06199319dbb50e28daaaac80e34214450766/ (data obrashcheniya 03.02.2022).
8. Resheniye Ust-Donetskogo rayonnogo suda Rostovskoy oblasti ot 30.06.2020 po administrativnomu delu № 2a-521/2020 [Elektronnyy resurs] URL: https://ustdonetsky—ros.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op=doc&srv_num=1&number=140127548&delo_id=1540005&new=&text_number=1 . » (data obrashcheniya 03.02.2022).
9. Spravka po rezultatam izucheniya praktiki rassmotreniya administrativnykh del o gospitalizatsii grazhdanina v meditsinskuyu protivotuberkuleznuyu organizatsiyu v nedobrovolnom poryadke s 15 sentyabrya 2015 goda po 26 maya 2017 goda : Sudebnaya kollegiya po grazhdanskim delam Verkhovnogo Suda Chuvashskoy Respubliki [Elektronnyy resurs]. URL: https://base.garant.ru/149926782/ (data obrashcheniya 03.02.2022).
10. Postanovleniye Plenuma Verkhovnogo Suda RF ot 26.11.2019 № 50 «O nekotorykh voprosakh. voznikayushchikh v svyazi s rassmotreniyem sudami administrativnykh del o gospitalizatsii grazhdanina v meditsinskuyu protivotuberkuleznuyu organizatsiyu v nedobrovolnom poryadke» http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_338710/ [Elektronnyy resurs]. URL: https://base.garant.ru/149926782/ (data obrashcheniya 03.02.2022).
11. O gospitalizatsii grazhdanina v meditsinskuyu protivotuberkuleznuyu organizatsiyu v nedobrovolnom poryadke: Resheniye po delu № 2a-244/2017 ~ M-133/2017 [Elektronnyy resurs]. URL: https://civilsky-chv.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=case&case_id=43386187&delo_id=1540005 (data obrashcheniya 03.02.2022).
12. Postanovleniye Plenuma Verkhovnogo Suda RF ot 26.11.2019 № 50 «O nekotorykh voprosakh. voznikayushchikh v svyazi s rassmotreniyem sudami administrativnykh del o gospitalizatsii grazhdanina v meditsinskuyu protivotuberkuleznuyu organizatsiyu v nedobrovolnom poryadke» [Elektronnyy resurs]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_338710/ (data obrashcheniya 03.02.2022).
