GOVERNMENT MODEL OF URBAN AGGLOMERATIONS MANAGEMENT
ГОСУДАРСТВЕННАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМИ АГЛОМЕРАЦИЯМИ
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
SECTION PUBLIC LEGAL (STATE LEGAL) SCIENCES
UDK: 342.25
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Lukmanov I. D., Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
TYPE: Article
PAGES: from 124 to 132
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: local self-government, urban agglomerations, state management model.
ABSTRACT (ENGLISH):
In the conditions of the enlargement of megacities and the formation of urban agglomerations, the problem of both an effective and democratic way of managing these complex formations has been revealed. Various models of management of urban agglomerations are indicated in the scientific literature. At the same time, this article focuses specifically on the state management model, which has a number of both positive and negative aspects. According to the author, the implementation of the state management model is possible only with the involvement of a new institution of territorial organization of public power: the federal territory. The article proposes a definition of the state model of urban agglomeration management, which is understood as a form of organization of public power with the status of a federal territory of an urban agglomeration, in which only public authorities of the federal territory are formed, to which the powers of local self-government bodies and state authorities for the management of the federal territory are transferred to achieve the goals of its creation and functioning. The study concludes that the state model of urban agglomeration management can serve as a temporary measure caused by special conditions of socio-economic and political development, which will be canceled as these conditions change.
На протяжении последнего десятилетия развитие городских агломераций находится в фокусе внимания органов государственной власти, результатом чего является создание планов и стратегий по формированию высоко урбанизированных территорий [17]. На сегодняшний момент в Российской Федерации фактически сложилось около сорока городских агломераций (с населением от 500 тыс. чел.), в которых проживает более 73 млн. человек, что составляет практически 52 процента от всего населения страны. С точки зрения пространственного развития городские агломерации представляют собой крупные и сложносоставные образования. Будучи центрами экономического роста, агломерации решают задачу перехода к инновационному и социально ориентированному развитию страны. В то же время развитие городских агломераций должно укладываться в рамки конституционной модели организации публичной власти в Российской Федерации. В этой связи актуализируется вопрос о поиске научно обоснованных решений, позволяющих обеспечить эффективное управление городскими агломерациями на основе сочетания государственных и самоуправленческих начал. По мнению некоторых экспертов, «это вопрос будущего нашей страны» [15].
Несмотря на то, что в юридической и экономической литературе неоднократно указывалось на необходимость принятия законодательных решений, необходимых для формирования и полноценного функционирования городских агломераций [11, 12], в настоящее время отсутствуют специальные правовые механизмы, которые регулируют статус, порядок и принципы формирования, а также организационную систему публичной власти в городских агломерациях. Неурегулированность рассматриваемых вопросов на законодательном уровне, не позволяет в должной мере провести оценку соотношения централизации и децентрализации в отношениях между органами публичной власти, действующими на территории городских агломераций.
При этом в Российской Федерации существует актуальная проблема муниципального управления, требующая принятия определенных политико-правовых мер со стороны государственной власти. Так, организация местного самоуправления в небольшом городе и крупном мегаполисе – центре городской агломерации практически не дифференцированы. К примеру, Новосибирск, являющийся административным центром Сибирского федерального округа, Новосибирской области, центром Западно-Сибирского экономического района с населением более 1 млн. 620 тыс. человек и город областного подчинения Шатура с населением 36 тыс. чел. обладают идентичным статусом муниципального образования – городским округом. Организация публичной власти, а именно местного самоуправления в них регулируется идентичными нормами Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
В этой связи можно сделать вывод, что существующие положения Федерального закона № 131-ФЗ не обладают необходимой функциональной и организационной гибкостью, так как, полномочия, возлагаемые на муниципальные образования, не всегда соответствуют их возможностям, уровню социально-экономического развития муниципальных образований. Указанный вывод применим и в отношении городских агломераций.
В федеральном законодательстве отсутствуют нормы, определяющие городскую агломерацию как отдельный пространственно-управленческий феномен. Учитывая, что де-факто городские агломерации продолжают формироваться естественным образом на территории страны, а действующие нормы не соотносятся со стремительно возникающими новыми общественными отношениями, необходима разработка отдельного правового регулирования городских агломераций.
В то же время можно отметить отдельные попытки внедрения механизмов, способствующих развитию городских агломераций. В частности, разрабатываются новые формы финансового стимулирования межмуниципального сотрудничества муниципальных образований. Министерством финансов Российской Федерации был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – законопроект) [13]. Согласно содержанию законопроекта, планируется внесение изменений в Бюджетный кодекс Российский кодекс в целях создания финансовых стимулов для развития инфраструктуры в городских агломерациях и повышения их роли в качестве территорий опережающего развития и точек экономического роста.
При этом необходимо отметить, что форма указанного соглашения о межмуниципальном сотрудничестве не утверждена, однако, законопроектом предполагается, что порядок заключения соглашений будет определяться уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством Российской Федерации.
Учитывая существующие примеры организации публичной власти в городах федерального значения, в которых сформировалась государственно-муниципальная модель управления, представляется необходимым рассмотреть прогнозируемый вариант реализации на практике исключительно государственной модели управления в условиях городских агломераций. По нашему мнению, на сегодняшний момент с учетом имеющихся правовых условий такой сценарий развития событий возможен исключительно при задействовании нового института территориальной организации публичной власти: федеральной территории.
Рассматриваемый институт был введен в отечественную конституционно-правовую практику Законом о поправке. Согласно обновленной части 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации предполагается, что федеральные территории создаются в соответствии с федеральным законом, которым должна быть установлена и организация публичной власти в них.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Заключении от 16 марта 2020 г. № 1-З, толкуя новую норму, указал, что в буквальном смысле речь не идет о придании федеральным территориям статуса, равного статусу субъектов Российской Федерации (абзац 2 пункта 3.1 Заключения). Однако Суд не дал ответа на вопрос о том, может ли организация публичной власти на федеральных территориях быть выведена за рамки федеративных отношений и отношений местного самоуправления [14].
Отсутствие юридически выверенной модели законодательного регулирования, как и модели организации публичной власти на федеральных территориях обусловили обращение к указанной тематике внимания целого ряда научных исследований. Е.В. Гриценко считает, что новелла о федеральных территориях не вписывается в прежнюю конституционную концепцию [5]. Н.Л. Пешин указывает, что статус федеральной территории можно сопоставить с «уровнем административно-территориальных единиц субъектов РФ с той принципиальной разницей, что статус федеральной территории регулируется федеральным законом, а не нормативными актами субъектов РФ» [10]. Однако существует мнение, что в федеративном государстве административно-территориальные единицы могут иметь лишь субъекты федерации [1, с. 127, 7, 8, с. 210].
По мнению автора, такая территориальная организация публичной власти возможна, однако необходимо законодательно закрепить определение термина федеральной территории, а также критерии для наделения определенной территории специальным федеральным статусом: максимальная площадь территории, численность жителей, наличие определенной инфраструктуры и т.д. В противном случае, существует риск бесконтрольного включения территорий множества муниципальных образований и возможно даже территорий нескольких субъектов Российской Федерации в одну федеральную территорию.
Указанные риски существуют по причине того, что конституционная новелла о федеральной территории в точной мере не определяет порядок их создания. Федеральный законодатель пошел по пути принятия специального федерального закона в каждом случае создания федеральной территории, определяя особенности статуса территории и организации власти внутри данной территориальной структуры. В настоящее время принят Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус» (далее – Закон о федеральной территории). Таким образом, в качестве возможного варианта организации публичной власти в городских агломерациях можно рассмотреть модель организации публичной власти, изложенную в рассматриваемой федеральном законе.
В целях настоящего исследования под государственной моделью управления городской агломерации предполагается понимать форму организации публичной власти с приданием статуса федеральной территории городской агломерации, при которой формируются только органы публичной власти федеральной территории, в том числе их территориальные и отраслевые подразделения, которым переданы полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти по управлению федеральной территорией для достижения целей ее создания и функционирования.
Де-юре, управление федеральной территории «Сириус» осуществляется не органами государственной власти, а органами публичной власти федеральной территории, де-факто указанные органы являются государственными, так как формируются федеральными органами государственной власти. Некоторые исследователи также приходят к выводу, что органы публичной власти федеральной территории по своей правовой природе являются государственными органами [6].
К примеру, Совет федеральной территории «Сириус» формируется сроком на пять лет в составе 17 членов, из которых 7 членов назначаются при участии органов государственной власти. Одновременно с этим, положения Закона о федеральной территории определяют, что в органах публичной власти федеральной территории устанавливаются государственные должности, а указом Президента Российской Федерации устанавливаются должности федеральной государственной гражданской службы.
Стоит отметить, что в осуществлении местного самоуправления согласно Федеральному закону № 131-ФЗ участвует население, в то время как аналогичные положения Закона о федеральной территории допускают к управлению только граждан Российской Федерации, что дополнительно указывает на государственные начала организации системы публичной власти на федеральной территории «Сириус».
В научной литературе Закон о федеральной территории подвергся критике [6, 9, 10]. С определенной долей условности с замечаниями, представленными исследователями, можно согласиться, однако в целях исследования необходимо сделать акцент на положения закона, которые в той или иной степени ограничивают право граждан на осуществление местного самоуправления на федеральной территории.
Так, частью 2 статьи 2 Закона о федеральной территории установлено, что местное самоуправление в федеральной территории «Сириус» осуществляется проживающими на ее территории гражданами непосредственно в формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также через органы публичной власти федеральной территории «Сириус», осуществляющие в том числе полномочия органов местного самоуправления городского округа (включая решение вопросов местного значения городского округа), определенные Федеральном законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами, если такие полномочия не переданы для осуществления органам местного самоуправления городского округа город-курорт Сочи Краснодарского края.
При этом Федеральный закон № 131-ФЗ определяет структуру органов местного самоуправления, в которую входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В системе органов публичной власти федеральной территории «Сириус» ни один из вышеуказанных органов местного самоуправления не создается, формируются следующие органы публичной власти федеральной территории:
1. Совет федеральной территории «Сириус» – представительный орган федеральной территории «Сириус», возглавляемый председателем.
2. Администрация федеральной территории «Сириус» — исполнительно-распорядительный орган, возглавляемый главой администрации.
3. Иные органы публичной власти федеральной территории «Сириус», если их образование предусмотрено Уставом федеральной территории «Сириус».
При этом, орган публичной власти, обладающий статусом высшего должностного лица федеральной территории в системе отсутствует. Задача главы муниципального образования обеспечивать координацию всех органов местного самоуправления, контролировать их, представлять интересы в отношениях с другими органами публичной власти. Отсутствие аналогичного органа в системе публичной власти федеральной территории может повлечь дисгармонию всей системы, например, конкуренцию председателя представительного органа и главы администрации. Контрольно-счетный орган также не включен в систему публичной власти федеральной территории, что не позволит в должной степени анализировать действия исполнительно-распорядительного органа на предмет соблюдения законодательства, в особенности в финансово-экономической деятельности.
Как указывалось, администрацией федеральной территории «Сириус» руководит глава администрации федеральной территории «Сириус» на принципах единоначалия. Глава администрации федеральной территории «Сириус» назначается Советом федеральной территории «Сириус» на срок до пяти лет. При этом конкурсная процедура по избранию руководителя исполнительно-распорядительного органа федеральной территории, в которых может принять участие любой из жителей федеральной территории «Сириус» не предусматриваются, что ограничивает права граждан на решение вопросов местного значения посредством органов местного самоуправления, формируемых при их непосредственном участии, и вступает в противоречие с принципом народовластия и принципом равенства прав и свобод человека и гражданина.
Закон о федеральной территории устанавливает, что органы публичной власти федеральной территории «Сириус» осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа, однако указанные органы не формируются согласно положениям Федерального закона № 131-ФЗ. При этом, осуществление полномочий местного самоуправления органами публичной власти федеральной территории «Сириус» не определено в Федеральном законе № 131-ФЗ, в отличии от возможности наделять отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления, что свидетельствует о недопустимости совмещения полномочий органов публичной власти федеральной территории и органов местного самоуправления.
Указанная позиция нашла свое подтверждение в правоприменительной практике. Так, Верховный Суд Российской Федерации указал на запрет двойного статуса Москвы — как субъекта Российской Федерации и единого муниципального образования [16]. В зарубежной научной литературе также признается (в том числе и судами), что «легитимная роль муниципальных органов власти в качестве представителей местных сообществ, не должна быть никем узурпирована» [18].
Как известно, формы непосредственного участия, а также основные способы их реализации закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ, иные условия определяются законами субъектов Российской федерации и муниципальными правовыми актами.
Закон о федеральной территории также допускает возможность участия граждан в управлении федеральной территории, определяя перечень форм, однако условия реализации раскрываются только в Уставе федеральной территории «Сириус», изменения в который вносятся в более упрощенном виде, чем в федеральный закон. При этом в указанном перечне отсутствуют высшие формы народовластия – референдум и выборы, а также голосование по отзыву выборного должностного лица федеральной территории.
Таким образом, вышеизложенные положения Закона о федеральной территории являются примером игнорирования требований статьи 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а также части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации указывающей, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
При реализации государственной модели управления, если брать в качестве примера порядок организации публичной власти на федеральной территории «Сириус отчетливо прослеживается широта дискреционных полномочий органов публичной власти федеральной территории, которые фактически осуществляют полномочия местной власти.
Модель организации публичной власти в городских агломерациях, выстроенная по аналогии с моделью, реализуемой в настоящий момент на федеральной территории «Сириус», ограничит права населения на самоуправление в большей степени, чем государственно-муниципальная модель управления, практикуемая в городах федерального значения, ввиду замещения институтов местного самоуправления органами публичной власти федеральной территории, статус которых не определен в Конституции Российской Федерации [2].
Безусловно, государственная модель управления на примере федеральной территории «Сириус» обладает рядом положительных достоинств. К их числу можно отнести:
1) наличие единой управленческой структуры, позволяющее эффективнее координировать действия подконтрольных структур и организаций;
2) единые стандарты оказания публичных услуг населению;
3) наличие больших финансовых ресурсов.
Все вышеуказанные положительные характеристики нивелируются следующими существенными недостатками.
1. Не просто дефицит, а практически полное отсутствие демократического участия населения в управлении федеральной территории. В условиях реализации государственной модели управления решения по вопросам местного значения будут приниматься не населением непосредственно или органами местного самоуправления, а органами публичной власти городской агломерации.
2. Преобразование нескольких муниципальных образований в одно публично-правовое образование с государственным управлением «может создавать благоприятные условия для формирования и реализации коррупционных схем, для сближения, а порой и слияния институтов и структур муниципальной власти с теневым капиталом и криминалом» [3].
3. Централизованное управление, как правило, неэффективно с точки зрения оказания услуг и распределения ресурсов, и особенно тогда, когда оно фактически является монополистом при отсутствии реальной конкуренции. В рамках централизованного управления обычно производится стандартизированный набор общественных благ и услуг. Подобный набор, ориентированный на некое абстрактное большинство, не учитывает плюрализма существующих потребностей и зачастую оказывается излишним (или, наоборот, недостаточным) с точки зрения интересов конкретных лиц.
Очевидно, правотворческий вектор деятельности государственной власти указывает на усиление влияния органов государственной власти в сфере местного самоуправления в организационном аспекте и расширяет дискрецию федерального законодателя, что может ограничить конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления. Повсеместное ограничение местного самоуправления государственными структурами в условиях городских агломераций недопустимо, что в последствии может привести к негативным социально-экономическим и политическим последствиям.
В этой связи, установление государственного управления городской агломерацией «можно оправдать только как временную меру, вызываемую особыми условиями социально-экономического и политического развития, которая будет отменена по мере изменения этих условий» [4, с. 97].
1. Avak’jan S.A. Konstitucionnoe pravo Rossii: V 2 t. 4-e izd. M., 2010. T. 2. S. 127;
2. Andrichenko L. V. Jevoljucija principov federalizma v Rossii v svete konstitucionnyh preobrazovanij 2020 g // Zhurnal rossijskogo prava. – 2022. – T. 26. – № 3. – S. 48-59.
3. Bondar’ N.S. Konstitucija protiv korrupcii: o formirovanii nacional’noj konstitucionno-pravovoj modeli antikorrupcionnoj dejatel’nosti // Zhurnal rossijskogo prava. 2022. № 4. S. 36 — 55.
4. Vasil’ev V. I., Postnikov A. E., Pomazanskij A. E. Razvitie demokraticheskih principov i institutov na municipal’nom urovne: pravovye osnovy: monografija M.: Institut zakonodatel’stva i sravnitel’nogo pravovedenija pri Pravitel’stve Rossijskoj Federacii: Norma: INFRA-M, 2017 – S. 91.
5. Gricenko E. V. Federalizm i mestnoe samoupravlenie v svete Rossijskoj konstitucionnoj reformy 2020 goda // Sravnitel’noe konstitucionnoe obozrenie. 2020. № 4(137). S. 80-97. Dostup iz SPS «Konsul’tantPljus» (data obrashhenija: 08.01.2022).
6. Ezhukova O. A. Territorii s osobym publichno-pravovym statusom kak faktor federativnoj politiki Rossii // Konstitucionnoe i municipal’noe pravo. 2021. № 3. S. 36-45. Dostup iz SPS «Konsul’tantPljus» (data obrashhenija: 08.01.2022).
7. Narutto S.V., Shugrina E.S., Isaev I.A., Alebastrova I.A. Territorija v publichnom prave. Dostup iz SPS «Konsul’tantPljus» (data obrashhenija: 08.01.2022).
8. Kommentarij k Konstitucii Rossijskoj Federacii / Otv. red. V.D. Zor’kin, L.V. Lazarev. M., 2010. S. 210;
9. Leksin I. V. Federal’nye territorii v Rossii: perspektivy i problemy realizacii konstitucionnyh novovvedenij // Konstitucionnoe i municipal’noe pravo. 2021. № 8. S. 28-33. Dostup iz SPS «Konsul’tantPljus» (data obrashhenija: 08.01.2022).
10. Peshin N. L. Territorial’naja organizacija publichnoj vlasti v granicah federal’nyh territorij // Konstitucionnoe i municipal’noe pravo. 2021. № 7. S. 35-40. Dostup iz SPS «Konsul’tantPljus» (data obrashhenija: 08.07.2022).
11. Semeko G. V. Territorial’nye reformy vo Francii: ot decentralizacii k recentralizacii gosudarstvennogo upravlenija // Ars Administrandi. Iskusstvo upravlenija. 2017. T. 9. № 3. S. 476-492;
12. Shugrina E. S., Mironova G. V. Obshhaja harakteristika rossijskih aglomeracij: sootnoshenie de juro i de facto // Mestnoe pravo. – 2018. – № 1. – S. 3-24. Dostup iz SPS «Konsul’tantPljus» (data obrashhenija: 08.07.2022)
13. Zakonoproekt «O vnesenii izmenenij v Bjudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii v celjah sovershenstvovanija mezhbjudzhetnyh otnoshenij» URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=124617 (data obrashhenija: 10.07.2022).
14. Zakljuchenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 16.03.2020 № 1-Z URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202003160037 (data obrashhenija: 10.07.2022).
15. Koncepcija razvitija pravovogo statusa gorodskih aglomeracij. URL: https://yalta.rk.gov.ru/ru/document/show/20025 (data obrashhenija: 10.05.2022).
16. Opredelenie Verhovnogo Suda RF ot 06.10.2000 N 5-G00-111 // Dostup iz SPS «Konsul’tantPljus» (data obrashhenija: 08.07.2022).
17. Parlamentskie slushanija ot 27 maja 2021 goda na temu «Aktual’nye voprosy koordinacii social’no-jekonomicheskogo razvitija municipal’nyh obrazovanij v ramkah aglomeracij» URL: http://council.gov.ru/activity/activities/parliamentary/127220/ (data obrashhenija: 10.07.2022).
18. Lidstone D. Assessment of the Municipal Acts of the Provinces and Territories. Vancouver, 2004. P. 6.
