COMMISSIONER FOR THE RIGHTS OF CONSUMERS OF FINANCIAL SERVICES: THE STATUS AND PRACTICE OF ACTIVITY AT THE PRESENT STAGE

JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,

Section CONSTITUTIONAL LAW; CONSTITUTIONAL JUDICIAL PROCESS; MUNICIPAL LAW

Publication text (PDF):Download

UDK: 342.7

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

Zalevskaya S. A., Trifonov S. G., Crimean Branch of the Russian State University of Justice

TYPE: Article

DOI: https://doi.org/10.37279/2413-1733-2021-7-2-95-102

PAGES: from 95 to 102

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: financial commissioner, recovery of insurance compensation under CTP, CASCO, DSAGO contracts, the procedure for pre-trial settlement of disputes by the financial commissioner, consumers of financial services.

ABSTRACT (ENGLISH):

In this article, the author examines the features of the constitutional and legal status of the Commissioner for the rights of consumers of financial services and its place among the functioning commissioners in various fields of activity, as well as issues that arise in the courts when applying the provisions of the Federal Law » On the Commissioner for the Rights of Consumers of Financial Services», establishing the procedure for the pre-trial settlement by the financial commissioner of disputes between consumers of financial services and insurance organizations under contracts of compulsory insurance of civil liability of vehicle owners( CTP), voluntary insurance of vehicles( CASCO), voluntary insurance of civil liability of motor vehicle owners (DSAGO).

Защита законных прав и интересов граждан это одна из важнейших обязанностей государства и защита потребителей финансовых услуг в свете событий начала и середины 90-х годов ХХ в. также представляет собой важный аспект. Действенная система защиты прав потребителей финансовых услуг обязательно должна включать механизм рассмотрения жалоб и предоставление возможностей — как судебных, так и внесудебных — для обжалования действий поставщиков финансовых услуг, финансовых организаций. Естественно, организация защиты прав потребителей финансовых услуг не может быть ограничена только существованием органов, в функции которых входят рассмотрение жалоб и обращений граждан, разрешение правовых споров и содействие урегулированию экономических конфликтов (к примеру, содействие заключению соглашений о рассрочке платежа и т.д.), но указанное направление является чрезвычайно важным.

Идея финансового уполномоченного (или финансового омбудсмена) не нова. Смысл создания такого института заключается в возможности рассматривать в досудебном порядке небольшие по сумме споры между потребителями финансовых услуг и финансовыми организациями. Такой институт действует и неплохо себя зарекомендовал в Великобритании, Ирландии, Польше, Армении и Казахстане. Функционирование такого института экономит издержки и время потребителя, разгружает судебную систему, позволяя ей сосредоточиться на более сложных делах, оптимизирует работу финансовых организаций. Однако следует отметить, что главное в деятельности финансового омбудсмена — обеспечение более высокого уровня правовой защиты граждан при получении ими финансовых услуг, и, как следствие, снижение социальных конфликтов в обществе.

Институт уполномоченных по защите прав не новелла для нашего законодательства, существует ряд уполномоченных как на уровне федерации, так и в субъектах. Федеральный закон «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг», разработанный по поручению президента РФ имеет целью защиту прав и законных интересов потребителей финансовых услуг. Ранее до принятия закона институт подобный указанному в нем существовал как общественный финансовый уполномоченный при Ассоциации российских банков.

Гарантированная Конституцией РФ, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 55, государственная защита прав потребителей финансовых услуг как общепризнанных прав человека и гражданина реализуется посредством учреждения должности финансового уполномоченного, которому Федеральным законом от 4 июня 2018 г. №123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» предоставлены определенные властные полномочия [1].

Федеральным законом от 4 июня 2018 г. №123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» определен порядок досудебного урегулирования финансовым уполномоченным споров между потребителями финансовых услуг и финансовыми организациями [2].

Установленная законодателем в целях защиты прав и законных интересов потребителей финансовых услуг процедура обязательного досудебного урегулирования спора представляет собой альтернативу рассмотрения потребительских споров в судах, не подменяя при этом судебный порядок их разрешения.

В соответствии с частью 4 статьи 2 Закона финансовый уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Центрального банка Российской Федерации и иных организаций, должностных лиц, на основании статьи 20 Закона финансовый уполномоченный вправе запрашивать у финансовой организации разъяснения, документы, сведения, связанные с рассмотрением обращения потребителя финансовых услуг, в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, банковскую тайну, тайну страхования или иную охраняемую законом тайну, организовывать проведение независимой экспертизы (оценки) по предмету спора для решения вопросов, связанных с рассмотрением обращения [2].

Решение финансового уполномоченного в силу ст. 23 Федерального закона от 4 июня 2018 г. №123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» является обязательным и подлежит исполнению финансовой организацией, и в случае его неисполнения финансовой организацией добровольно подлежит принудительному исполнению судебными приставами-исполнителями Федеральной службы судебных приставов России на основании удостоверения, выданного финансовым уполномоченным, являющимся исполнительным документом [2].

Правовой статус финансового омбудсмена, связанный с осуществлением им публичных полномочий, обуславливает предъявление к кандидатам на должность финансового уполномоченного особых требований, установленных статьей 3 Федерального закона от 4 июня 2018 г. №123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг»: возрастной ценз – не моложе 35 лет, наличие гражданства РФ, высшего юридического или экономического образования, опыта работы в сфере финансового рынка, регулирования, контроля и надзора на финансовом рынке или защиты прав потребителей финансовых услуг в совокупности не менее пяти лет или опыта работы судьей не менее 10 лет, отсутствие неснятой или непогашенной судимости за совершение умышленного преступления, решения о его дисквалификации, безупречная деловая репутация и иные требования, запреты и ограничения, связанные с его профессиональной деятельностью, установленные также Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». [2].

Не будучи органом государственной власти, должность финансового уполномоченного, учреждаемая в соответствии с Федеральным законом от 4 июня 2018 года №123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» для рассмотрения обращений потребителей финансовых услуг об удовлетворении требований имущественного характера, предъявляемых к финансовым организациям, оказавшим им финансовые услуги, представляет собой специализированный институт российского гражданского общества, назначение которого состоит в урегулировании потребительского спора при наименьших затратах для всех его участников, учитывая интересы каждой из его сторон [2].

Тогда как судебное разбирательство основывается на процессуальном принципе состязательности сторон – по сути их противостоянии, и разрешение спора в судебном порядке не равноценно действительному разрешению конфликта, и предполагает возмещение, наряду с имущественным, морального ущерба, взыскание потребительского штрафа, судебных расходов и компенсации в случае неисполнения судебного постановления.

Одна из самых многочисленных в судах категорий потребительских споров, подпадающих под сферу действия Федерального закона о финансовом уполномоченном, – это споры о взыскании страхового возмещения и ущерба, причиненного в результате дорожно-транспортного происшествия.

Данный Закон с 1 июня 2019 г. вступил в силу в отношении страховых организаций, осуществляющих деятельность по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, предусмотренному Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. №40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», по добровольному страхованию гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств и по страхованию средств наземного транспорта (за исключением средств железнодорожного транспорта), к которому, в частности, относится добровольное страхование автотранспортных средств (пункт 1 части 1 статьи 28, часть 5 статьи 32 Закона) [3].

Потребители финансовых услуг — страхователи вправе заявлять в судебном порядке требования к страховым организациям по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО), добровольного страхования транспортных средств (КАСКО), добровольного страхования гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств (ДСАГО) только после соблюдения обязательного досудебного порядка урегулирования спора – направления заявления страховщику, после его рассмотрения, при наличии разногласий, –обращения к финансовому уполномоченному.

В качестве подтверждения соблюдения досудебного порядка урегулирования спора потребители должны приложить к исковому заявлению в суд либо решение финансового уполномоченного, либо соглашение с финансовой организацией (в случае, если финансовая организация не исполняет его условия), либо уведомление о принятии обращения к рассмотрению или об отказе в принятии обращения к рассмотрению (часть 4 статьи 25 Федерального закона от 4 июня 2018 г. №123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг») [2].

Если потребителем установленная законом процедура досудебного урегулирования спора не соблюдена, исковое заявление возвращается судьей на основании п. 1 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ либо подлежит оставлению судом без рассмотрения на основании абзаца второго статьи 222 ГПК РФ.

Одним из вопросов, с которым столкнулись в своей практике судьи, рассматривающие гражданские дела о взыскании невыплаченного страхового возмещения по ДТП, произошедшим до 1 июня 2019 года, был – можно ли расценить в качестве подтверждения соблюдения обязательного порядка досудебного урегулирования спора наличие обращения истца с претензией в страховую компанию до указанной даты и уведомления Финансового уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг в сфере страхования об отказе в принятии обращения к рассмотрению в связи с необходимостью потерпевшему обратиться к страховщику с заявлением о выплате страхового возмещения после 1 июня 2019 г., и затем – повторно с обращением к финансовому уполномоченному?

Президиум Верховного Суда РФ, разъясняя, при каких условиях обязательный досудебный порядок в виде обращения потребителя к финансовому уполномоченному считается соблюденным, указал, что при отказе в рассмотрении финансовым уполномоченным обращения потребителя в связи с ненадлежащим обращением потребителя к финансовому уполномоченному, в частности, если потребитель финансовых услуг предварительно не обратился в финансовую организацию в порядке, установленном статьей 16 данного закона, обязательный досудебный порядок является несоблюденным [3].

В большинстве своем суды связывают возникновение обязанности потребителя представить доказательства соблюдения обязательного досудебного порядка урегулирования споров со страховыми организациями по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, добровольного страхования транспортных средств, добровольного страхования гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств с датой обращения в суд с иском – после 1 июня 2019 г.

Интересна правовая позиция Московского городского суда, изложенная в апелляционном определении от 8 июня 2020 г. по делу №33-20694/2020. Московский городской суд приходит к выводу о том, что в силу частей 5 и 8 статьи 32 Федерального закона №123-ФЗ от 04 июня 2018 г. обращение к финансовому омбудсмену до обращения в суд по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств является обязательным, если договор страхования был заключен или услуги по нему были оказаны или должны были быть оказаны после 01 июня 2019 г. Основывается суд при этом на положениях статьи 4 ГК РФ, согласно которой акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, и статьи 422 ГК РФ, согласно п. 2 которой, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров [10].

Аналогичная позиция изложена Санкт-Петербургским городским судом в апелляционном определении от 18 февраля 2020 г. по делу №33-3570/2020 [9] и Верховным Судом Республики Ингушетия в апелляционном определении от 26 декабря 2019 г. по делу №33-1133/2019 [8].

Однако на стадии рассмотрения проекта комментируемого федерального закона Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства указывал на то, что законопроект может быть квалифицирован как противоречащий частям 1 и 2 статьи 46 и части 1 статьи 47 Конституции РФ, гарантирующим каждому судебную защиту его прав и свобод и доступность правосудия [11].

Критически встретила Закон и юридическая общественность. Воронов А.Ф. выразил свою обеспокоенность тем, «будет ли у финансового уполномоченного возможность сохранять абсолютную независимость при разрешении споров, если фонд финансирования деятельности финансового уполномоченного формируется за счет имущественных взносов Банка России и взносов финансовых организаций, будет ли по-настоящему реальна для граждан одна из основных гарантий: «Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом» (ст.8 Всеобщей декларации прав человека)?» [12].

Кондратович А.Г. полагает, что «новый институт досудебного урегулирования споров с участием финансового уполномоченного не только затягивает время рассмотрения требований потребителя финансовых услуг и реального получения денежных средств с финансовой организации, но и вынуждает к несению дополнительных издержек, не определяя порядок их возмещения во внесудебном порядке» [14].

По мнению Кудрявцевой В.П., «открывает» дорогу в суд не только решение, вынесенное финансовым омбудсменом по существу заявленного требования, но и решение о прекращении рассмотрения обращения потребителя и уведомление об отказе в принятии обращения к рассмотрению. Однако указанное правило превращает процедуру рассмотрения спора финансовым омбудсменом в пустую и просто затрудняющую доступ к суду формальность, поскольку рассмотрение обращения может быть прекращено, если потребитель воспользуется правом отзыва своего обращения (п.7 ст.16) или составит свое заявление таким образом, при котором финансовый омбудсмен не будет обладать правом разрешения спора и откажет в принятии этого обращения к рассмотрению» [15].

Точку в этой дискуссии поставил КС РФ в своих решениях по заявлениям о несоответствии положений ФЗ от 4 июня 2018 г. №123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» Конституции РФ, поскольку создают дополнительный барьер для защиты прав потребителя финансовых услуг и ограничивают возможность обратиться за судебной защитой на протяжении длительного (неопределенного) времени. Конституционный Суд РФ разъяснил, что взаимосвязанные положения ст. 15, 16, и 25 ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг», устанавливающие обязанность потребителя финансовых услуг – до предъявления к финансовой организации требований в судебном порядке – обратиться к данной финансовой организации с соответствующим заявлением и после получения ее ответа, либо в случае неполучения ответа по истечении установленных сроков рассмотрения заявления, направить обращение к финансовому уполномоченному, не лишают заинтересованных лиц возможности отстаивать свои права и законные интересы в рамках разрешения судом возникшего спора по существу. Указанные нормы не могут расцениваться как ограничивающие возможность обратиться за судебной защитой на протяжении длительного (неопределенного) времени с  учетом установленных данным Федеральным законом конкретных сроков рассмотрения соответствующих обращений потребителя финансовых услуг финансовой организацией (часть 8 статьи 16), а также финансовым уполномоченным (ч. 8 ст. 20) (определения Конституционного Суда РФ от 26 марта 2020 г. №698-О, от 26 марта 2020 г. №699-О, от 28 мая 2020 г. №1243-О, от 30 июня 2020 г. №1570-О) [4, 5, 6, 7].

Как отмечает финансовый уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг в сфере страхования Климов В.В., «статистика первого года работы позволяет говорить о соответствии нового правого института той социально значимой задаче, которая перед ним поставлена, — повышение доступности правосудия для граждан — потребителей финансовых услуг» [13].

Вместе с тем, как разъяснил Президиум Верховного Суда РФ, возможность обращения потребителя в суд в случае прекращения рассмотрения обращения потребителя финансовым уполномоченным или его отказа в принятии к рассмотрению обращения потребителя зависит от основания прекращения рассмотрения или отказа в рассмотрении обращения потребителя [3].

Ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 4.06.2018 № 123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» предусмотрена возможность мотивированного отказа в принятии к рассмотрению финансовым уполномоченным обращения потребителя финансовых услуг, статьей 27 – прекращения рассмотрения обращения финансовым уполномоченным [2]. Обязательный досудебный порядок урегулирования спора согласно разъяснениям Президиума ВС РФ считается не соблюденным, если основанием прекращения рассмотрения финансовым уполномоченным требования потребителя является отзыв потребителем финансовых услуг своего обращения, отказ потребителя от заявленных к финансовой организации требований по мотиву их добровольного удовлетворения либо отсутствие требования наследников потребителя финансовых услуг о продолжении рассмотрения спора финансовым уполномоченным (пп. 3, 4, 5 ч. 1 ст. 27 Зак.), а также нахождение спора в процедуре урегулирования с помощью медиации (п. 1 ч. 1 ст. 27, п. 4 ч. 1 ст. 19 Зак.), при отказе в рассмотрении или прекращении рассмотрения финансовым уполномоченным обращения потребителя на основании п. 2 ч. 1 ст. 27 Зак., в случае непредставления потребителем финансовых услуг документов, разъяснений и (или) сведений в соответствии с данным законом, если это влечет невозможность рассмотрения обращения по существу, если потребитель финансовых услуг предварительно не обратился в финансовую организацию в порядке, установленном статьей 16 данного Закона, если обращение потребителя содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу финансового уполномоченного или иных лиц или его текст не поддается прочтению (п. 2, 11, 12 ч. 1 ст. 19) [3].

Однако из указанных положений данного закона не усматривается, является ли соблюденным досудебный порядок урегулирования спора в случае уклонения потребителя финансовых услуг от предоставления транспортного средства на осмотр для проведения экспертизы, назначенной финансовым уполномоченным, и прекращения, в связи с этим, рассмотрения финансовым уполномоченным обращения потребителя.

Представляется необходимым конкретизировать основания прекращения рассмотрения обращения потребителя финансовых услуг, при наличии которых обязательный досудебный порядок считается соблюденным, что требует соответствующих разъяснений Верховным Судом РФ данного вопроса.

REFERENCES

1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993 with the changes approved in a nationwide vote 01.07.2020) // SPS «Konsultantplyus».
2. Federal law dated 04.06.2018 № 123-FZ «on the Commissioner for the rights of consumers of financial services» // SPS «Konsultantplyus».
3. Clarification on issues related to the implementation of the Federal law of June 4, 2018 No. 123-FZ «on the Commissioner for the rights of consumers of financial services» (UTV. The Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation on March 18, 2020) // SPS «Konsultantplyus».
4. Determination of the constitutional Court of the Russian Federation of March 26, 2020 N 698-O // SPS «Konsultantplyus».
5. Determination of the constitutional Court of the Russian Federation of March 26, 2020 N 699-O // SPS «Konsultantplyus».
6. Determination of the constitutional Court of the Russian Federation of may 28, 2020 N 1243-O // SPS «Konsultantplyus».
7. Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation of June 30, 2020 N 1570-O / / SPS «ConsultantPlus».
8. Appeal ruling of the Supreme Court of the Republic of Ingushetia of December 26, 2019 N 33-1133/2019 // SPS «ConsultantPlus».
9. Appeal ruling of the St. Petersburg City Court of February 18, 2020 N 33-3570/2020 // SPS «ConsultantPlus».
10. The appeal ruling of the Moscow City Court of June 8, 2020 in the case N 33-20694/2020 // SPS «ConsultantPlus».
11. Expert opinion on the draft amendments of the Government of the Russian Federation to the draft Federal laws N 517191-6 «On the Financial Commissioner for the rights of consumers of financial organizations ‘services» and N 517203-6 «On Amendments to certain Legislative Acts of the Russian Federation in connection with the adoption of the Federal Law «On the Financial Commissioner for the rights of Consumers of financial organizations ‘services» (adopted at a meeting of the Presidential Council for the Codification and Improvement of Civil Legislation on 16.10.2017 N 169-1/2017) // SPS «ConsultantPlus».
12. Voronov A. F. Commissioner for the rights of consumers of financial services and accessibility of law-judge: is this just the beginning? // The law. 2018. N 12.
13. Klimov V. V. Institute of the Financial Commissioner — a new mechanism for ensuring the balance of private and public interests in the financial sphere / / Actual problems of Russian law. 2020. N 5.
14. Kondratovich A. G. New Law on the Financial Commissioner for the rights of consumers of financial services: guarding the rights of policyholders or insurers? (prepared for the ConsultantPlus system, 2019) / / SPS «ConsultantPlus».
15. Kudryavtseva V. P. Subordination of cases to the financial Ombudsman: embedding legislative novels in the scientific base of civil procedural law / / Arbitration and civil procedure. 2018. N 12.