LEGISLATIVE SUPPORT OF ENVIRONMENTAL PLANNING IN THE RUSSIAN FEDERATION

JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE», Volume 6 (72), №3, 2020

Section ADMINISTRATIVE LAW; ADMINISTRATIVE PROCESS;LAND LAW; NATURAL RESOURCE LAW; ECOLOGICAL LAW; AGRARIAN LAW

Publication text (PDF):Download

UDK: 349.6

AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION

AUTHORS:

1. Elkina T.V., V.I. Vernadsky Crimean Federal University,
2. Skrelya K. Yu.,V.I. Vernadsky Crimean Federal University

TYPE: Article

DOI: https://doi.org/10.37279/2413-1733-2020-6-3-312-322

PAGES: from 312 to 322

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: ecology, planning, environmental planning, legislation, environmental safety.

ABSTRACT (ENGLISH):

The article discusses the legislative support of environmental planning, which has the greatest functional potential, compared with the existing institutions of regulation, examination, audit, control, etc. The essence of planning, and the need for its inclusion in the environmental-legal mechanism, is also analyzed. As a result, it is concluded that the development of environmental legislation in the future may become the basis for moving away from sectoral regulation of environmental relations to the development of an independent special regulatory inter-branch act.

Планирование в экологии – это специфичная мера обеспечения природопользования и охраны природных ресурсов. Планирование в эколого-правовом механизме проявляется в двух качествах: как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны природы, установленная в законодательстве.[1]

Выделяют два вида планирования, по критерию обязательности:

• планирование, основанное на правовой норме, т.е. прямое указание законом на требование об экологической организации;
• инициативное планирование – собственная воля субъекта планирования.

При этом добровольное планирование имеет большой правовой смысл. В экологическом законе отсутствует прямое требование о планировании природоохранной деятельности предприятием. Однако, планирование – это ресурс развития предприятия, с этим учетом, оно само заинтересовано в разработке и осуществлении планов охраны природы и использования природных ресурсов, которые направлены на обеспечение исполнения им требований законодательства. Этим путем, кроме других положительных результатов, предприятие может избежать разного рода экологических рисков и неблагоприятных для себя последствий (таких как приостановление деятельности, лишение лицензии, и т.п.).

Планирование императивное, предусмотренное законодательством имеет большой юридический и практический смысл. Значение его заключается в том, что в соответствии с правовой нормой оно должно осуществляться, а принятый экологический план носит директивный характер [2].

Экологическое законодательство характеризуется прогрессивным подходом. Так, в частности, важные научно обоснованные требования по экологическому планированию были установлены в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[3]

Статьей 15 названного акта, предусматривались три формы планирования:

• разработка федеральных программ в области экологического развития РФ;
• целевые программы по охране окружающей среды субъектов Российской Федерации;
• мероприятия по безопасному природопользованию[4].

Порядок разработки, финансирования и реализации федеральных программ в области экологического планирования Российской Федерации устанавливается в соответствии с ее законодательством. Согласно этому Закону, вопросы, касающиеся целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации, устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов.

В рамках анализа регулирования экологических отношений интегрировано с экономическим положением в государстве, на уровне федерации нет нормативного акта, который предусмотрел нормы об экологическом планировании.

В системе источников экологического права характерно то, что по сути, это система законодательства, которая постоянно совершенствуется, в связи с подготовкой и принятием целого ряда актов федерального законодательства в области охраны окружающей среды.

Среди которых, наднациональный характер имеют принципы и нормы международного права. Высший международный уровень эколого-правовых нормативных актов составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Единым для всех актов является правило, по которому, их положения могут быть применены только в том случае, если они не противоречат нормам национального закона, не наносят вред экосистеме государства.

В Конституции РФ указано, что ее положения обладают высшей юридической силой, и непосредственным, прямым действием на всей территории РФ. Все законы или иные правовые акты, которые принимаются на территории Российской Федерации, не могут противоречить Конституции РФ (ст. 15). Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ с органами государственной власти в субъектах федерации осуществляется на основании Конституции РФ, с помощью федеративных и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. [5]

Могут также приниматься федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы принимаются по тем вопросам, которые указаны в Конституции РФ (ст. 65 – о составе субъектов в Российской Федерации).

Федеральные законы могут быть приняты Государственной Думой большинством голосов ее депутатов, и предлагаются на рассмотрение Совету Федерации. Отдельные акты федерального законодательства направлены на поддержание условий сохранения и оздоровления окружающей среды, а также гарантию проведения единой общегосударственной экологической политики, и выработку принципов всеобщего участия граждан в охране окружающей среды.

Экологическое право на современном этапе состоит из таких актов:

• Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»
• Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;
• Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 № 174-ФЗ;
• Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ;
• Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1;
• Кодексы: Водный, Лесной и другие.

Во исполнение законов, и на их основе, субъекты РФ принимают нормативные акты, регулирующие различные аспекты природопользования.

Подзаконные нормативно-правовые акты, которые были изданы органами исполнительной власти, подразделяют на такие группы:

• правительственные нормативно-правовые акты:

1) постановления Правительства РФ, касающиеся вопросов ведения учета и кадастров природных ресурсов;

2) прогнозирование природопользования;

3) государственная экологическая экспертиза;

4) договоры аренды участков лесного фонда;

5) предоставления, изъятия, перераспределения природных объектов и связанных с этим расчетных отношений; контроля над природопользованием и прочее.;

• межведомственные нормативно-правовые акты – как источники экологического права, которые принимаются органами управления (регулирования) межведомственной компетенции;
• ведомственные нормативно-правовые акты – приказы, которые принимаются министрами по вопросам экологопользования, отнесенным к их компетенции.[6]

В субъектах РФ свои источники экологического права, к числу которых относятся нормативно-правовые акты субъектов РФ:

конституции (или уставы), законы по отдельным вопросам природопользования и охраны природных ресурсов, защиты окружающей среды, нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов, регулирующие экологические общественные отношения.

Отдельный уровень в системе источников экологического права России – нормативно-правовые акты муниципальных органов власти.

В соответствии с Конституцией РФ, в Российской Федерации признается и гарантируется возможность местного самоуправления. Органы местного самоуправления – составляющий элемент системы органов государственной власти. Их компетенция – решение вопросов местного значения, находящихся в их ведении, что неизбежно требует локального (местного) нормотворчества.

Местное самоуправление существует в городских, и сельских поселениях, а так же на других территориях с учетом исторических и иных факторов. Исполнительно-распорядительные функции принадлежат соответствующим главам местного самоуправления (например, глава местной администрации).

Судебные решения также являются источником экологического права. Так, в руководящих постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ заложена их роль в формировании политики экологического права. В ходе судебного рассмотрения неизбежно обнаруживаются пробелы и коллизии в правовом регулировании экологических вопросов. Так, в соответствии с положениями закона, в случае обнаружения пробела в регулировании, суды имеют возможность применять конструкции аналогии закона или аналогии права, что равносильно созданию новой правовой материи.[7]

Вспомогательная роль в системе источников по совершенствованию правоприменительной деятельности в экологических вопросах, играют стандарты. Например:

ГОСТ Р 17.0.0.06-2000 «Охрана природы. Экологический паспорт природопользователя. Основные положения. Типовые формы.»;

ГОСТ Р 17.2.2.07- 2000 «Охрана природы. Атмосфера. Поршневые двигатели внутреннего сгорания для малогабаритных тракторов и средств малой механизации. Нормы и методы измерения выбросов вредных веществ с отработавшими газами и дымности отработавших газов» и другие.

Это средство уточнения содержания нормативно-правовых актов, и защита от возможных ошибок в практике правоприменения.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в отношениях, связанных с обеспечением охраны окружающей среды, относят:

• обязанность проведения федеральной политики в сфере экологического развития Российской Федерации;
• разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;
• утверждение и обеспечение различными ресурсами реализации федеральных программ по экологическому развитию России;
• признание, установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации (при необходимости);
• координация и реализация, и контроль мероприятий, направленных на охрану окружающей среды в зонах экологического бедствия;
• объявление порядка и процедуры осуществления государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), функционирования единой системы государственного экологического мониторинга, формирование соответствующей государственной системы
• наблюдение за состоянием природной среды и обеспечение функционирования системы;
• издание актов, устанавливающих порядок организации и осуществления федерального государственного экологического надзора;
• определение основных приоритетных направлений охраны окружающей среды на территории субъектов Российской Федерации;
• участие в реализации федеральных программ и федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории отдельного субъекта Российской Федерации;
• принятие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды на основании федерального законодательства, осуществление контроля за их исполнением;
• право издания и реализации региональных программ в области обеспечения безопасности окружающей среды;
• осуществление регионального государственного экологического надзора в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности хозяйствующими субьекта, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному надзору;
• право организовывать и развивать систему экологического образования и формировать общую экологическую культуру на территории субъектов Российской Федерации;
• полномочия по ведению Красной книги субъекта Российской Федерации;
• право образования особо охраняемых природных территорий регионального уровня, охрана и рациональное использование таких [8].

К вопросам местного значения в пределах муниципального района в основном относятся вопросы организации мероприятий в населенном пункте по охране окружающей среды.

Требования к планированию предусматриваются в законах о природных комплексах и объектах. Нормы о планировании содержатся в Федеральных законах:

• «О континентальном шельфе Российской Федерации»(ст. 6.1.);
• «Об охране озера Байкал» (ст. 16);
• Земельном кодексе РФ(статьи 68, 69);
• Водном кодексе РФ (ст. 33);
• в ряде других актов.

Ответственность за экологические правонарушения – предусмотренные законодательством Российской Федерации меры юридической ответственности, императивные принуждения государственно-правового характера, вызванные совершением экологического правонарушения.

Эколого-правовая ответственность предусмотрена в актах экологического законодательства и может быть применена специально уполномоченными на то государственными органами.

Основание эколого-правовой ответственности – причинение вреда окружающей среде, нанесение ущерба жизни и здоровью человека, или его имуществу.[9]

Под экологическим правонарушением понимают виновное противоправное деяние, которое нарушает положения законодательства об охране окружающей среды, причиняет реальную угрозу, либо несет риск причинения вреда окружающей среде, жизни и здоровью человека, его имуществу.

В состав экологического правонарушения включается:

• элемент противоправности деяния (действия, или бездействия);
• наличие вреда или реальной угрозы причинения вреда;
• и причинная связь между поведением противоправного характера и последствием – экологическим вредом.

Субъекты экологических правонарушений – физические или юридические лица.

Юридическая ответственность за экологические правонарушения – это процесс возложение неблагоприятных последствий за совершенное экологическое правонарушение на нарушителя природоохранных норм.

Юридическая ответственность имеет четыре основные функции:

• превентивная заключается в функции предупреждения совершения новых экологических правонарушений;
• стимулирующая – призыв к соблюдению экологических норм;
• компенсационная – возможность получения полного или частичного возмещения вреда, нанесенного окружающей среде или здоровью человека;
• карательная – возможность привлечения к наказанию лица, который совершил экологическое правонарушение.
• Федеральным законом «Об охране окружающей среды» за нарушение требований законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается перечень видов ответственности:
• имущественная;
• дисциплинарная;
• административная;
• уголовная [10].

К каждому виду ответственности привлечение возможно только на основании, и в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Имущественная ответственность заключается в том, что гражданин или юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим имуществом, за исключением того, на которое в соответствии с гражданским законом не может быть обращено взыскание (ст. 24 ГК РФ).

Дисциплинарная ответственность – специфический вид ответственности за экологические правонарушения, который влечет наложение администрацией предприятия, учреждения, или организации на своего работника материально неблагоприятных санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих трудовых обязанностей, которое повлекло наступление экологически неблагоприятных последствий.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение работником возложенных на него трудовых обязанностей, ели они имеют виновный характер, работодатель может применить следующие виды дисциплинарных взысканий:

• замечание – выраженное в письменной или устной форме требования пресечь нарушение экологических норм;
• выговор – письменное взыскание с занесением в трудовую книжку;
• увольнение по основаниям нарушения закона или требований работодателя.

Административная ответственность – один из видов юридической ответственности граждан, должностных лиц и юридических лиц, которая наступает за совершение виновными лицами административного правонарушения.

За экологические правонарушения административная ответственность предусмотрена в Кодексом Российской Федерации Об административных нарушениях, глава 8 которого содержит 40 составов экологических проступков. Составы правонарушений разделяют на три группы:

• действия или бездействия по невыполнению экологических требований;
• прямое нарушение условий, правил и порядка природопользования;
• причинение вреда, либо полное уничтожение природных ресурсов и объектов.

Примерами экологических проступков, которые подлежат привлечению к ответственности по административному закону являются:

• несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических правил, в процессе обращении с отходами производств и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП РФ);
• нарушение в сфере законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4 КоАП РФ).
• нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12 КоАП РФ).

Привлечение к уголовной ответственности за нарушение экологическое закона может выражаться в ограничении прав и свобод лиц, которые виновны в совершении преступлений, предусмотренных в составах Уголовного кодекса РФ.

Особое внимание следует обратить на специальные составы экологических преступлений, которые предусмотрены Главой 26 Уголовного кодекса РФ «Экологические преступления».

Эти составы специальны, так как имеют узкую направленность, то есть объект посягательства – отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и объектов природы. Пример, такие составы как:

• нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ – ст. 246 УК РФ;
• порча земли – ст. 254 УК РФ;
• незаконная охота – ст. 258 УК РФ;
• загрязнение вод – ст. 250 УК РФ.

Уголовным кодексом РФ предусмотрены следующие виды наказаний: штраф, обязательные работы, исправительные работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничение свободы, арест, лишение свободы на определенный срок.

Имущественная ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды означает наложение на нарушителя экологических норм обязанности возместить причиненный окружающей среде и здоровью человека вред своим имуществом.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» установлена обязанность полного возмещения вреда, нанесенного окружающей среде. Субъекты, причинившие такой вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов, и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. [11]

В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» планирование мероприятий с целью охраны окружающей природной среды и рациональному природопользованию осуществляется на основе федеральных программ по экологическому развитию Российской Федерации, и целевых программ субъектов РФ в области охраны окружающей среды, а также планов социально-экономического развития, разработанных на основе экологических прогнозов.

Экологическая программа – это комплекс мероприятий, зависящий от ресурсов, сроков осуществления исполнителями, направленный на сохранение и воспроизводство экологических ресурсов и решение экологических проблем.

Характер таких мероприятий разнообразен:

• научно-исследовательский;
• производственный;
• социально-экономический;
• природоохранный;
• организационно-хозяйственный.

В Российской Федерации важнейшим средством реализации государственной экологической политики являются федеральные и региональные экологические программы.

Порядок и условия разработки и реализации федеральных программ и программ субъектов РФ в области охраны окружающей среды устанавливается соответственно законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Общие требования к процедуре планирования охраны окружающей среды определяются в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ. Реализация направлений в государственной политике по обеспечению экологической безопасности основывается на применении эффективных механизмов стратегического планирования, на основании Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».[12]

Федеральные целевые экологические программы формируются с целью решения крупных экологических проблем на общегосударственном уровнея. Это разносторонний и разноотраслевой, сложный комплекс мероприятий, требующих значительной концентрации ресурсов для их реализации, и реализованный в короткие сроки (как правило).

Экологические федеральные программы можно классифицировать на основании целей их организации:

• межгосударственные, разработанные с целью реализации мер по выполнению обязательств, на основе международных договоров;
• государственные – обеспечение экологической безопасности страны;
• межрегиональные, взаимодействующие и имеющие целью обеспечение экологической безопасности на территории нескольких субъектов Российской Федерации;
• региональные – их целью является улучшение экологической обстановки одного региона;
• локальные, которые занимаются решением вопросом принятия неотложных мер по улучшению состояния природной среды в отдельных населенных пунктах.

Основными руководящими программами являются региональные. Региональные экологические программы сформированы на уровне субьектов, которые находятся в составе России (края, области и города). Их особенность – взаимодействие и сочетание общегосударственных и территориальных интересов.

Данное, определяет специфику процедуры разработки, направленности реализации этих программ, которую можно охарактеризовать следующим образом:

• цели ставятся местными органами законодательной и исполнительной власти;
• мероприятия осуществляются только в границах одной территориальной единицы РФ;
• местные органы власти занимаются управлением, проектированием и реализацией программ;
• основой является принцип сочетания экологических, санитарно-гигиенических, медицинских и социальных мероприятий;
• финансирование возможно за счет привлечения средств производственных предприятий, местных бюджетов, федерального бюджета.
• Задачи региональных экологических программ усматриваются в следующем:
• улучшение состояния экологической или социально-экологической обстановки;
• наблюдение и мониторинг состояния окружающей среды;
• внедрение экологически одобряемых и чистых технологий;
• в целом, улучшение уровня жизни и здоровья населения;
• социальное и экономическое развитие региона.

Приоритетное направление развития экологического законодательства в Российской Федерации – осуществление мер, направленных на восстановление охраняемых экологическим законодательством объектов, а также принятие мер по охране восстановленных объектов от негативного воздействия со природопользователей [13].

На сегодняшний день в Российской федерации активно реализуется национальный проект «Экология», в рамках которого идут активные действия направленные на охрану и восстановление лесов, рек, озер и всей экологии в целом. Особое внимание уделено очистки реки «Байкал». Так же в рамках проекта решаются вопросы бытовых отходов, сортировки и утилизации мусора. Не мало важная роль уделена особо охраняемым природным территориям. Организация пространств особо охраняемых природных территорий неразрывно связана с созданием подходящих условий для их посетителей. Тем более, что развитие экотуризма является одной из основных задач нацпроекта «Экология». Агентство стратегических инициатив (АСИ) при участии Минприроды России выпустило «Руководство по функциональной организации нацпарков и заповедников». Оно призвано помочь ООПТ в привлечении посетителей и удовлетворении их ожиданий. При этом советы составлены с учетом необходимости минимизировать влияние человека на природу в границах особо охраняемых зон.

Так же можно сказать, что на сегодня государство только встало на путь оформления, разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного планирования. Достижение целей социально-экономического развития и обеспечение национальной безопасности РФ возможно только при использовании механизмов стратегического планирования с целью защиты экологических интересов граждан, а также обеспечение экологической безопасности.

REFERENCES

1. Rusin, SN Environmental policy and law. Problems of formation and implementation / SN Rusin. – Text: direct // Environmental law. – 2016. – No. 3. – P. 9-15.
2. Klyukanova, LG An integrated approach to the development of environmental policy of the Russian Federation / LG Klyukanova. – Text: direct // Environmental law. – 2016. – No. 3. – P. 15-19.
3. Zhavoronkova, N. G. Legal support of environmental safety in the conditions of economic integration of the Russian Federation / N. G. Zhavoronkova, Yu. G. Shpakovsky. – Text: direct. – M .: Prospect, 2017.
4. Kondratyev, ND Big cycles of conjuncture and the theory of foresight: selected works / ND Kondratiev. – M .: Economics, 2002. – Text: direct.
5. Decree of the Government of the Russian Federation of April 15, 2014 No. 326 «On Approval of the State Program of the Russian Federation» Environmental Protection «for 2012–2020» – Text: electronic // ConsultantPlus: reference and legal system: website. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162183/ (date of access: 05.06.2020).
6. Lisitsyn, EN Legal problems of ecology: collection of scientific and analytical reviews of the Soviet and foreign literature / EN Lisitsyn, VV Petrov; otv. ed. V. V. Petrov; otv. for issue. E. N. Lisitsyn // Inst. Nauchn. inform. in general Sciences Acad. Sciences of the USSR. – M .: [b. and.], 1980. – 304 p. – Text: direct.
7. Rusin, SN Environmental policy and law. Problems of formation and implementation / SN Rusin. – Text: direct // Environmental law. – 2016. – No. 3. – P. 9-15.
8. Rusin, SN Ecological function of the state. Determinant of development / S. N. Rusin. – Text: direct // Environmental law. – 2012. – No. 6. – P. 9-14.
9. Ignatieva, I. A. Actual problems of compensation for environmental damage (aspects of legal regulation, judicial practice and implementation of state policy in the field of environmental development) / I. A. Ignatieva. – Text: direct // Environmental law. – 2016. – No. 4. – P. 10-17.
10. Zhavoronkova, N. G. Compensation of environmental harm: legislative novels / N. G. Zhavoronkova, V. B. Agafonov. – Text: direct // Lex Russica. – 2016. – No. 8 (117). – S. 130-140.
11. On environmental protection: Federal Law of January 10, 2002 – Text: electronic // ConsultantPlus: reference and legal system: website. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/ (date of access: 05.06.2020).
12. Zhavoronkova, N. G. Environmental security in the system of strategic planning of the Russian Federation / N. G. Zhavoronkova, Yu. G. Shpakovsky. – Text: direct // Lex Russica. – 2016. – No. 6 (115). – S. 170-183.
13. Zhavoronkova, N. G. State environmental policy and strategic planning documents / N. G. Zhavoronkova, G. V. Vypkhanova. – Text: direct // Environmental law. – 2016. – No. 3. – P. 24–29.