UPDATING THE PROBLEM OF IMPLEMENTATION OF THE ADMINISTRATIVE-PUNISHING POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION IN MODERN CONDITIONS
JOURNAL: « SCIENTIFIC NOTES OF V.I. VERNADSKY CRIMEAN FEDERAL UNIVERSITY. JURIDICAL SCIENCE»,
SECTION ADMINISTRATIVE LAW; ADMINISTRATIVE PROCESS; LAND LAW; NATURAL RESOURCE LAW; ENVIRONMENTAL LAW; AGRICULTURAL LAW
UDK: 342.95
AUTHOR AND PUBLICATION INFORMATION
AUTHORS:
Tsyndrya V.N., Crimean branch of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
TYPE: Article
DOI:
https://doi.org/10.37279/2413-1733-2021-7-3(2)- 50-57
PAGES: from 50 to 57
STATUS: Published
LANGUAGE: Russian
KEYWORDS: actualization of the problem, administrative-tort legislation, implementation of administrative-punishment policy, state policy of the Russian Federation in the field of administrative punishments, codification, methodology.
ABSTRACT (ENGLISH):
The article actualizes the need to study the problems of the implementation of the administrative punishment policy in the Russian Federation.
The article identifies the patterns of development of the administrative-tort situation in Russia in the context of global and internal crisis phenomena, as well as the COVID 19 virus pandemic: the statistical data, as well as changes in the current administrative-tort legislation related to them, are characterized.
The factors that slow down the reform of the material and procedural legislation on administrative responsibility, in the first place, its codification, are highlighted. Among them — the lack of conceptual foundations of the administrative punishment policy in the Russian Federation in general, and the phase of its implementation, in particular.
Attention is drawn to the fact that the theoretical and legal implementation of the state policy of the Russian Federation in the field of administrative punishments will accelerate the reform of this branch of Russian legislation, and will also contribute to the acceleration of the introduction of new legislation into law enforcement practice.
The goals, objectives and methodology of this study are determined. The need to use domestic and foreign experience to substantiate theoretical conclusions and specific proposals in the current legislation and draft relevant Codes is noted.
Отечественные и мировые кризисные процессы обуславливают необходимость безусловного обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, независимо от ухудшения социально-политической или экономической ситуации. В связи с этим, в нашей стране реализуется ряд реформ, направленных на совершенствование механизма защиты личности от противоправных посягательств, повышение эффективности государственной репрессии, снижение давления на бизнес-сферу, внедрение современных технологий в контрольно-надзорную и правоохранительную деятельность.
Среди таких реформ важное место занимает обновление административно-деликтного законодательства, нормы которого наиболее эффективно и оперативно позволяют обеспечить адекватную защиту меняющимся общественным отношениям.
Очередной этап этой реформы, в рамках так называемой «третьей волны кодификации законодательства об административной ответственности», ознаменовался разработкой в начале 2019 г. под эгидой Министерства юстиции России проектов нового КоАП РФ и Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях [1-4].
Несмотря на понимание социальной важности рассматриваемых законопроектов, их принятие затянулось (введение в действие этих кодексов планировалось с 01.01.2021) на неопределённый срок.
Считаем, что интенсификации подготовки соответствующих законопроектов будет содействовать разработка основ государственной политики в области административных наказаний, как части административно-деликтной политики.
Проводимое нами исследование проблематики административно-наказательной политики, в том числе и отражение её содержания в действующем и проектном законодательстве, позволили выделить две фазы её развития – формирование и реализацию [5].
В частности, характеристика первой фазы осуществлена нами с позиций анализа основных подходов к формулированию терминов, раскрывающих её сущность; определения целей, принципов, источников и субъектов, а также моделей, отражающих её этапы [6].
Дальнейший анализ государственной политики в области административных наказаний предусматривает раскрытие второй её фазы – реализации.
Научной основной изучения проблем реализации административно-наказательной политики являются исследование теоретиков права и управления, политологов, конституционалистов, криминологов, административистов и специалистов других отраслей права.
В частности, концептуальные административно-правовые основы государственной политики сформулированы Д.Н. Бахрахом, Е.В. Додиным, А.С. Дугенцом, И.Ш. Килясхановым, В.Е. Севрюгиным, А.П. Шергиным, и в контексте административно-деликтной политики конкретизированы Э.Е. Гензюком, В.В. Денисенко, А.Н. Дерюгой, А.Н. Жеребцовым, О.А. Заярным, В.В. Игнатенко, А.В. Кириным, В.К. Колпаковым, И.В. Максимовым, Д.Н. Мышляевым, Е.Н. Николенко, М.И. Никулиным, Ю.И. Попугаевым, П.П. Серковым, Ю.П. Соловьем, Ю.Н. Стариловым, М. С. Студеникиной, А.С. Родионовой, О.С. Рогачовой, А.Ю. Якимовым и др.
Однако реализация административно-наказательной политики как составляющей административно-деликтной политики России, предметом самостоятельных научных изысканий ещё не была [5-6, 7-9].
Воплощение в жизнь конституционных изменений и продолжающая реформа контрольно-надзорной деятельности, непосредственно связаны с усилением роли государства в защите прав и свобод граждан, а также уменьшения административного давления на сферу предпринимательства.
Ситуация в России и мире существенно осложнилась пандемией COVID‑19, потребовавшей консолидацию усилий всего российского общества. Наиболее сильно влияние пандемии отразилось в сфере экономики, здравоохранении, рынке труда, сфере образования, досуга и отдыха и др.
Как справедливо отметил В.В. Путин «…граждане, общество, государство действовали ответственно и солидарно» [10]. При этом, государственная поддержка позволила сохранить значительное число рабочих мест на предприятиях малого и среднего бизнеса, реально помочь семьям с детьми, лицам пожилого возраста.
Прогнозируется, что по результатам антикризисных мер, принятых в 2020 г. и планируемых на 2021 г., включая меры по поддержке экономики РФ в связи с ограничительными мерами по новой коронавирусной инфекции (COVID-19), уровень предотвращенного экономического ущерба для здоровья населения в результате действий и мер по управлению риском для здоровья населения и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, составит около 546,8 млрд. руб. [11].
Эпидемия выявила и ряд проблем, решение которых потребовало ускорения применения дистанционных цифровых технологий в медицине, образовании, предоставлении государственных услуг, налогообложении.
Поддержание общественного порядка и общественной безопасности обеспечивалось комплексом организационных, правовых, информационных и других средств, среди которых меры административного принуждения, оказались наиболее оперативными и эффективными.
Введение запретов и ограничений для физических и юридических лиц на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, в том числе и административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ч. 2 и 3 ст. 6.3, ст. 13.15, ст. 20.6.1), непосредственно направлены на недопущение распространения коронавирусной инфекции, пресечение деяний лиц, нарушающих установленный режим [12-13].
Например, в 2020 г. в связи с ограничением или запретом на проведение, отмечается снижение на 49,5 % числа публичных мероприятий (в 2019 г. – 63473, в 2020 г. – 32064) [14]. По информации МВД России на 01.12.2020 с начала пандемии к административной ответственности за нарушение ограничений, которые были введены из-за распространения коронавируса COVID-19, привлечено более 1,1 млн. человек. Большинство нарушителей (976,9 тыс.) были привлечены к ответственности по ст. 20.6.1 КоАП РФ (невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения) [15].
В 2020-2021 гг. продолжились работа по внедрению «регуляторной гильотины», применение которой привело к обновлению нормативного регулирования во всех сферах общественных отношений, отмене 3003 нормативных актов, содержащих избыточные, необоснованные или устаревшие обязательные требования, приято 447 актов, направленных на урегулирование порядка реализации контрольно-надзорных полномочий органами публичной власти и др. [16].
Необходимо обратить внимание и на рост отдельных видов административных правонарушений, что свидетельствует о недостаточной эффективности административных наказаний. В частности, в 2020 г. выявлено 175,7 млн. (+14,6 %) административных правонарушений, находящихся в компетенции органов внутренних дел, из них в сфере безопасности дорожного движения – 167,2 млн (+15,7%) (87 % этих правонарушений выявляются с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме и имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, для обеспечения контроля за дорожным движением) [17].
Приведенные данные свидетельствуют о том, что число административных правонарушений в 2020 г. превысило численность граждан РФ [18]. Что касается назначения административных наказаний судами РФ в 2020, то по сравнению с 2019 г.:
а) увеличилось количество: административных штрафов на 1 % (2019 г. – 4 242 235, 2020 г. – 4 243 933), предупреждений (письменных) – на 266,9 % (2019 г. – 302 687, 2020 г. – 808 024), дисквалификаций на 7 % (2019 г. – 9 778, 2020 г. – 10 464);
б) уменьшилось число: административных арестов на 16,02 % (2019 г. – 925 147, 2020 г. – 776 907), обязательных работ на 9,34 % (2019 г. – 326 643, 2020 г. – 296 108), лишения специального права на 7,5 % (2019 г. – 72 811, 2020 г. – 67 306), конфискации на 40,7 % (2019 г. – 18 323, 2020 г. – 10 854), выдворения на 396 % (2019 г. – 125 189, 2020 – 33 399) [19].
Значительное увеличение числа письменных предупреждений свидетельствует о внедрении принципа экономии административной репрессии и снижении давления на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, что соответствует задачам реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.
Показательным примером развития административного российского судопроизводства в период пандемии является увеличение числа рассмотренных с использованием видеo-конференц-связи в судебных заседаниях дел об административных правонарушениях и материалов. Таких материалов в 2020 г. рассмотрено на 38,7 % больше чем в 2019 г. [20].
Кроме этого, действующий КоАП РФ продолжает активно дополнятся новыми положениями. Так, за 2020–2021 гг. в КоАП было внесено более 25 изменений, которые: определяют сроки давности привлечения к административной ответственности ст. 4.5 КоАП РФ; признают утратившими силу отдельные статьи КоАП РФ (например, 11.18, 11.19, 14.1.4 КоАП РФ); дополняют КоАП РФ новыми составами административных правонарушений (ст. 5.61.1, ч. 2-3 ст. 6.3, ч. 9.1, ст. 12.21.4, ч. 1.1 ст. 13.11, ст. 13.42, ст. 19.5, ст. 20.6.1, ст. 13.121, ст. 13.14.1, 13.43-13.46, ч. 6 ст. 14.8 ст. 19.17.5, ч. 9 и 10 ст. 20.2, ч.2.1 ст. 20.4 КоАП РФ и др.); конкретизируют состав субъектов отдельных административных правонарушений (например, ч. 1-3 ст. 5.61, абз. 1 ч. 2 ст. 7.3, ст. 15.34.1, ч. 3 ст. 19.3, абз. 2 ч. 6 ст. 20.4 КоАП); изменяют диспозиции отдельных норм (например, ст. 6.23-6.25, ч. 2.4 ст. 13.15, ст. 17.13, ст. 19.7.1, ст. 19.7.3, ст. 19.15.1, ст. 19.30-19.31, ст. 20.30 КоАП РФ); корректируют размер или вид административного наказания: увеличивает размер административного штрафа (ст. 6.33, абз. 2 ст. 10.4, абз. 2 ст.10.5, абз. 2 ст. 10.5.1, ст. 13.20, абз. 2 ч. 1 ст. 19.3, 21.1-21.3 КоАП РФ); уточняют размер наказания (ч. 4 5.63 КоАП); вводят альтернативное наказание (ст.15.25 КоАП); уточняют полномочия должностных лиц и юрисдикционных органов по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях (например, ст.ст. 23.90-23.92 КоАП РФ); определяют особенности осуществления производства по делам об административных правонарушениях (ст. 28.10, ч. 3.1 ст. 30.2, ч. 2 ст. 30.8 КоАП РФ) [21].
Приведенная ситуация, подтверждает сложившуюся десятилетиями практику совершенствования КоАП РФ путем внесения в него изменений, которые отражают текущую потребность в административно-деликтной защите трансформирующихся общественных отношений или устранении возникающих угроз правопорядку.
Однако проблема завершения реформирования законодательства об административной ответственности, основным результатом которого является принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях, остается не решенной.
Более того, по состоянию на 01.07.2021 окончательные проекты этих нормативных правых актов не обнародованы, хотя и проведено общественное обсуждение их двух предыдущих редакций, а третий планировалось представить в апреле 2021 г.
Анализ результатов общественного и научного обсуждения указных законопроектов показал, что большинство нареканий касались: усиления государственной репрессии в области установления административных штрафов за отдельные виды правонарушений путем механического увеличения размеров административных штрафов или введения дополнительных наказаний, а также отсутствие в проекте КоАП принципиально новых положений, которые бы обеспечили достижение такой ключевой цели реформы контрольно-надзорной деятельности, как «…снижение административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность» [22].
Также следует обратить внимание и на необходимость учета соотношения административных наказаний и других мер административной ответственности (предупредительного, воспитательного характера) как способов воздействия на противоправное поведение несовершеннолетних, лиц, впервые совершивших административные правонарушения, а также малозначительные правонарушения.
К основным факторам, которые замедляли подготовку окончательных вариантов кодексов специалистами относятся: значительный объем вопросов, решение которых требует научного обоснования, обсуждения и обработки соответствующих результатов в соответствие с требованиями юридической техники; обязательность общественного обсуждения проектов, которые предусматривают анализ поступивших от различных публичных и гражданских институтов предложений и замечаний; необходимость учета при разработке проектов изменений в текущее законодательство Российской Федерации, в том числе и Конституцию России, а также существенных изменений в построении государственной политики; пандемия COVID-19, которая влияла на коммуникацию между различными участниками процессов разработки проектов; отсутствие согласованной концепции административно-деликтной политики, что потребовало выработки общих подходов к формированию частей проектов кодексов по ходу их обсуждения и др. [23].
Значительное число корректировок проектов касались и института административных наказаний. Так, в проекте КоАП отражены подходы к экономии государственной репрессии, снижения давления на бизнес, а также риск-ориентированного подхода к осуществлению контрольно-надзорной деятельности.
Претерпели изменения и концептуальные основы, касающиеся: установления возможности применения судами административных наказаний к юридическим лицам ниже установленного законом предела, распространение возможности 50% оплаты административных штрафов не только за определённые виды правонарушений в сфере дорожного движения, но и за другие правонарушения; снижение максимального срока административного ареста с 90 до 30 суток; назначение предупреждения (письменного) юридическим лицам, в случае совершения ими административных правонарушений впервые и т.д.
Считаем, что дальнейшему развитию института административных наказаний, его практическому воплощению в правоприменительную практику, будет содействовать формирование основ государственной политики в области административных наказаний и раскрытие одной из основных её фаз – реализации.
Задачи данного исследования предусматривает характеристику теоретических и правовых основ реализации административно-наказательной политики в РФ, раскрытие её содержания, а также обоснование предложения, направленных на совершенствование реализации соответствующих политических решений и положений административного законодательства.
Достижение поставленных целей и задач предусматривает обобщение существующих в науке подходов к определению понятие «реализации государственной политики РФ в области назначения административных наказаний»; рассмотрение реализации административно-наказательной политики как разновидности процессуальной деятельности; разработку предложений для совершенствования административно-деликтного законодательства и практики его реализации, с учетом отечественного и зарубежного опыта.
Методология работы предполагает использование комплекса научных методов познания социально-правовых явлений, основой которого является системный подход. Он позволяет определить содержание этой фазы развития административно-наказательной политики – реализации, а также соотношение между ней и фазой формирования. Кроме этого, с помощью структурно-функционального метода выявляются элементы содержания реализации административно-наказательной политики, методы синтеза и анализа предполагается применить для формулирования дефиниции «реализация государственной политики в области административных наказаний», а также других понятий, отражающих сущность изучаемого нами вопроса; метод сравнительного правоведения направлен на выделение положительных аспектов зарубежного опыта, регулирования общественных отношений в области административных наказаний, методы исследования текстов нормативных правовых актов позволят изучить способы отражения основ государственной политики в рассматриваемой нами области, в законах и подзаконных правовых актах и др.
Подытоживая, отметим, что проведение теоретико-правового реализации государственной политики Российской Федерации в области административных наказаний, позволит ускорить реформирование данной отрасли российского законодательства, а также будет содействовать ускорению внедрения нового законодательства в правоприменительную практику.
1. Proekt «Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh» (podgotovlen Minyustom Rossii, ID proekta 02/04/01-20/00099059) (ne vnesen v GD FS RF, tekst po sostoyaniyu na 25.05.2020) [Elektronnyi resurs] // Dostup iz sprav. — pravovoi sistemy «Garant»
2. Proekt «Protsessual’nyi kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh» (podgotovlen Minyustom Rossii, ID proekta 02/04/01-20/00099061) (ne vnesen v GD FS RF, tekst po sostoyaniyu na 26.05.2020) [Elektronnyi resurs] // Dostup iz sprav. — pravovoi sistemy «Garant»; Minyust pererabotal vse chasti KoAP. [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: https://iz.ru/1137559/2021-03-16/miniust-pererabotal-vse-chasti-koap (data obrashcheniya: 01 iyulya 2021 g.).
3. Novyi proekt KoAP mogut opublikovat’ dlya obsuzhdeniya v aprele. [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: https://www.pnp.ru/politics/novyy-proekt-koap-mogut-opublikovat-dlya-obsuzhdeniya-v-aprele.html (data obrashcheniya: 01 iyulya 2021 g.).
4. V Minyuste rasskazali o novoi redaktsii KoAP RF. [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: https://ura.news/news/1052475984 (data obrashcheniya: 01 iyulya 2021 g.).
5. Zherebtsov A.N., Tsyndrya V.N. Kontseptual’nye teoreticheskie aspekty administrativno-nakazatel’noi politiki Rossiiskoi Federatsii // Vestnik Krasnodarskogo universiteta MVD Rossii. 2018. № 4 (42). S. 80-84.
6. Tsyndrya V.N. Formirovanie gosudarstvennoi politiki Rossiiskoi Federatsii v oblasti administrativnykh nakazanii: uchebnoe posobie. Simferopol’, Poliprint, 2020. 80 s.
7. Tsyndrya V.N. Sistema funktsii gosudarstvennoi politiki Rossiiskoi Federatsii v oblasti administrativnykh nakazanii // Uchenye zapiski Krymskogo federal’nogo universiteta imeni V.I. Vernadskogo. Yuridicheskie nauki. 2019. № 4. S. 261-271.
8. Tsyndrya V.N. Gosudarstvennaya politika Rossiiskoi Federatsii v oblasti administrativnykh nakazanii: ponyatie, funktsii, printsipy: uchebnoe posobie. Simferopol’, Poliprint, 2019. 64 s.
9. Tsyndrya V.N. Formirovanie gosudarstvennoi politiki Rossiiskoi Federatsii v oblasti administrativnykh nakazanii: uchebnoe posobie Simferopol’, Poliprint, 2020. 80 s.
10. Poslanie Prezidenta Federal’nomu Sobraniyu (21.04.2021 g.) [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: // http://kremlin.ru/events/president/news/65418 (data obrashcheniya: 01.07.2021).
11. O sostoyanii sanitarno-epidemiologicheskogo blagopoluchiya naseleniya v Rossiiskoi Federatsii v 2020 godu: Gosudarstvennyi doklad. M.: Federal’naya sluzhba po nadzoru v sfere zashchity prav potrebitelei i blagopoluchiya cheloveka, 2021. S.236.
12. Federal’nyi zakon ot 1 aprelya 2020 g. № 99-FZ «O vnesenii izmenenii v Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh» [Elektronnyi resurs] // Dostup iz sprav. — pravovoi sistemy «Garant».
13. Postanovlenie ot 02 aprelya 2020 g. № 417 «Ob utverzhdenii Pravil povedeniya, obyazatel’nykh dlya ispolneniya grazhdanami i organizatsiyami, pri vvedenii rezhima povyshennoi gotovnosti ili chrezvychainoi situatsii» [Elektronnyi resurs] // Dostup iz sprav. — pravovoi sistemy «Garant».
14. Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiiskoi Federatsii. – M., 445 s.
15. Bolee 1,1 mln rossiyan oshtrafovali za narusheniya ogranichenii po COVID-19 [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: https://www.rbc.ru/society/28/11/2020/5fc1e2579a794715d3bb8187 (data obrashcheniya: 01.07.2021).
16. Regulyatornaya gil’otina: analitika [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: https://knd.ac.gov.ru/analytics/ (data obrashcheniya: 01.07.2021).
17. Pravoprimenitel’naya deyatel’nost’ v oblasti bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya v 2020 godu. Informatsionno-analiticheskii obzor. – M.: FKU «NTs BDD MVD Rossii», 2021, 75 s.
18. Obshchaya chislennost’ naseleniya Rossii na 01.01.2020 g. sostavlyala 146 748 590 chel. [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: http://www.statdata.ru/russia (data obrashcheniya: 01.07.2021).
19. Pandemiya sushchestvenno povliyala na strukturu i kolichestvo administrativnykh pravonarushenii [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: https://www.advgazeta.ru/obzory-i-analitika/pandemiya-sushchestvenno-povliyala-na-strukturu-i-kolichestvo-administrativnykh-pravonarusheniy/ (data obrashcheniya: 01.07.2021).
20. Otchet o rabote sudov obshchei yurisdiktsii po rassmotreniyu del ob administrativnykh pravonarusheniyakh za 12 mesyatsev 2019, 2020 gg.: forma № 1 AP, Razdel 10 [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=5671 (data obrashcheniya: 01.07.2021).
21. Izmeneniya v KoAP RF: o dokumente [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: http://ivo.garant.ru/#/document/12125267/paragraph/1:0 (data obrashcheniya: 01 iyulya 2021 g.).
22. Pasport prioritetnoi programmy «Reforma kontrol’noi i nadzornoi deyatel’nosti» v redaktsii protokola ot 21 dekabrya 2016 goda №12 [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav. — pravovoi sistemy «Garant».
23. Proekt etogo vazhneishego dokumenta uzhe v tretii raz vynositsya na obshchestvennoe obsuzhdenie. Pochemu? [Elektronnyi resurs]. – Rezhim dostupa: https://www.pnp.ru/politics/novyy-administrativnyy-kodeks-mozhet-byt-prinyat-v-konce-2021-goda.html (data obrashcheniya: 01.07.2021).
